Maite
Vilalta
Profesora
de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona
Metodología
y resultados
El
conjunto de decisiones que toma un gobierno central, tanto respecto a la
obtención de sus ingresos como respecto a la realización de sus gastos, origina
flujos fiscales entre los diferentes territorios del Estado. Cuantificar estos
flujos es el objetivo de una balanza fiscal.
La balanza
fiscal de un territorio con la administración central, se obtiene de la
diferencia entre el gasto que esta administración hace en este territorio y los
ingresos que este territorio aporta a la administración central. Si los
ingresos aportados superan el gasto recibido quiere decir que hay una salida
neta de
recursos de este territorio y, por lo tanto, hay un déficit fiscal. En cambio
si los ingresos aportados son inferiores al gasto recibido, estamos ante un
flujo fiscal positivo, una entrada neta de recursos, y por lo tanto, ante un
superávit fiscal.
De entrada
puede parecer que calcular una balanza fiscal tiene que ser un ejercicio
sencillo dado que se trata de una simple resta (ingresos aportados menos gasto
recibido). Pero no lo es, porque
ninguno de los dos componentes de la misma se obtiene de una forma directa,
sino que hacen falta aproximaciones e hipótesis. Y eso nos lleva a hablar de
las diferentes metodologías existentes para hacerlo.
Hay al
menos dos aproximaciones estándar: la del flujo monetario y la del flujo del
beneficio. Si se utiliza la primera, quiere decir que se considera que los
ingresos que recibe la administración central proceden del territorio donde se
localiza la capacidad económica que se somete a gravamen, es decir, donde se
localiza la renta, la riqueza o el consumo, y que el gasto realizado por la
administración central, se imputa en el territorio en que ésta se materializa.
En cambio, si se utiliza el enfoque del flujo del beneficio, los ingresos
recibidos por la administración central se imputan en el territorio donde se
estima que hay a los individuos que “realmente” acaban soportando la carga
fiscal, mientras que los gastos realizados por la administración central, se
imputan al territorio donde residen los individuos que se benefician, sea cuál
sea el lugar
donde se producen los servicios públicos o dónde se materializan las
inversiones.
Hay que
señalar que los resultados obtenidos en uno y otro enfoque, pueden resultar muy
diferentes debido, sobre todo, a la diferente manera de imputar los gastos de
la administración central en los diferentes territorios. El cuadro 1, que ha
sido elaborado a partir de los datos proporcionados por el Departamento de
Economía y Conocimiento de la Generalidad de Cataluña, permite ver estas
diferencias. El año 2009 los ingresos aportados por Cataluña a la
administración central (estado, organismos autónomos, seguridad social y
empresas públicas) fueron de 46.195 millones de euros, según el método del
flujo monetario, y los gastos realizados en Cataluña por esta administración
fueron de ser 45.403 millones de euros. Eso da un déficit fiscal de 792
millones de euros (el 0,4% del PIB). En cambio si se utiliza el método del
flujo del beneficio los ingresos aportados son 45.184 millones de euros y el
gasto recibido de es 49.199 millones de euros. Esto supone un superávit fiscal
de 4.015 millones de euros (el 2,1% del PIB).
Ante estas
diferencias en los resultados, en este caso tan significativas, es lógico que
nos planteemos cuál de los dos métodos hay que utilizar, cuál es lo mejor. Pues
bien, tal como se señalaba en el documento elaborado por el Grupo de Trabajo para la
actualización de la balanza fiscal de Cataluña, nombrado por el Gobierno de
la Generalitat los años 2005 y 2008[1],
“se trata de dos enfoques válidos, que se fundamentan en criterios sólidos pero
que cada uno explica efectos económicos diferentes. Se trata de enfoques que no
son sustitutivos sino complementarios... la utilización del método del
beneficio comporta establecer muchas más hipótesis que en el caso del flujo
monetario. A pesar de estas dificultades el Grupo de Trabajo considera
necesario presentar el cálculo según las dos metodologías, con el fin de dar
una visión la más amplia posible de las diferentes formas de aproximarse y
cuantificar el concepto de balanza fiscal” (Monografías 10. Generalidad
de Cataluña, pág 9.)
La
utilización de un enfoque u otro dependerá, pues, del objetivo del análisis que
se pretenda llevar a cabo. Si bien para medir los efectos que puede tener la
actividad de la administración central sobre el crecimiento económico de
los diferentes territorios, sería más recomendable utilizar el método del flujo
monetario, en caso de que se quisiera medir la incidencia de la actividad de la
administración central sobre el bienestar de los ciudadanos de los
diferentes territorios, sería más recomendable utilizar el método del flujo del
beneficio. De hecho, la literatura económica muestra que ambos métodos, junto
con otros (flujo de caja, flujo de la ganancia económica...), están siendo
utilizados por diferentes autores a la hora de cuantificar las balanzas
fiscales de sus respectivos países. Por ejemplo, tal como describen a Montasell
y Sánchez, [2]el
método del flujo monetario es el que ha utilizado el Departamento del Tesoro de
Australia Occidental para estimar las
aportaciones fiscales que realizan los estados y los dos territorios
australianos a la federación; en Bélgica Van Rompuy analiza los flujos fiscales
interregionales utilizando una metodología que combina el flujo del beneficio y
el flujo de caja. En Canadá, Ruggeri utiliza una metodología para cuantificar
los flujos fiscales entre las provincias canadienses y la federación, basada en
un método original del flujo de la ganancia económica; en Estados Unidos Tax
Foundation calculó los flujos fiscales entre los estados norteamericanos y el
gobierno federal, utilizando el método del flujo del beneficio para imputar los
ingresos aportados por los estados, y en cambio utilizó el método del flujo de
caja para imputar los gastos recibimientos; y el Instituto de Estudios
Fiscales utilizó el método del flujo monetario y el del flujo del beneficio
para cuantificar las balanzas fiscales de las comunidades autónomas
correspondientes al año 2005.
Hay
todavía otro aspecto metodológico muy relevante que hay que considerar a la
hora de cuantificar una balanza fiscal. Se trata del tratamiento del déficit o
superávit del presupuesto de la administración central. Está claro que el saldo
fiscal de un territorio en un determinado ejercicio económico, puede estar
fuertemente acondicionado por la situación de déficit o superávit en que se
encuentra el presupuesto de la administración central durante aquel ejercicio.
Tal como se señalaba en el mencionado documento del Grupo de Trabajo
nombrado por
el Gobierno de la Generalitat (2005, 2008) “los resultados obtenidos
directamente a partir de los ingresos y los gastos imputables (sin hacer ningún
ajuste por el
déficit público) proporcionan los verdaderos saldos fiscales.... No obstante,
se considera conveniente ofrecer también los resultados de la balanza fiscal de
Cataluña después de haber neutralizado el déficit/superávit, es decir, se tiene
que calcular el déficit fiscal con la hipótesis de que hay un equilibrio
presupuestario” (Monografías 10.
Generalidad de Cataluña, pág 17-18)
Veamos con
un ejemplo la importancia de hacer o no la neutralización. El cuadro 1 contenía
el resultado de la balanza fiscal de Cataluña correspondiente al año 2009 sin
neutralizar, es decir, sin tener en cuenta que aquel año el presupuesto de la
administración central presentaba un déficit de 81.113 millones de euros. Para
obtener el saldo fiscal neutralizado, hay que corregir los resultados del cuadro
1 adoptando la hipótesis del saldo
fiscal de Cataluña si la administración central no hubiera incurrido en aquel
déficit presupuestario sino que hubiera tenido un presupuesto equilibrado. Eso
admite dos maneras de hacerse:
a) Corregir el saldo fiscal de Cataluña suponiendo que los ingresos de la administración central se hubieran adecuado a los gastos; es decir, en nuestro caso se trata de ver qué hubiera pasado con el saldo fiscal de Cataluña si la administración central hubiera ingresado 81.113 euros más de los que realmente obtuvo. Eso quiere decir que Cataluña, utilizando el método del flujo monetario, hubiera tenido que aportar, 61.812 millones de euros tal como muestra el cuadro 2, en vez de los 46.195 millones de euros que “realmente” aportó (cuadro 1), lo cual hubiera supuesto un déficit fiscal de 16.409 millones de euros (el 8,4% del PIB); o utilizando el método del flujo del beneficio hubiera tenido que aportar 60.458 millones de euros, en vez de los 45.184 millones de euros que realmente” aportó, y eso hubiera supuesto un déficit fiscal de 11.259 millones de euros (un 5,8% del PIB);
b)
Corregir el saldo fiscal de Cataluña suponiendo que los gastos de la
administración central se hubieran adecuado a los ingresos; es decir, en
nuestro caso se trata de ver qué hubiera pasado con el saldo fiscal de Cataluña
si la administración central hubiera dejado de gastar 81.113 euros menos de los
que realmente gastó. Eso quiere decir que el gasto realizado en Cataluña
hubiera sido menor del que aparecía en el cuadro 1. Concretamente, hubiera sido
de 33.934 millones de euros (cuadro 3), en vez de los 45.403 millones de euros
(según el método del flujo monetario), lo cual hubiera supuesto un déficit
fiscal de 12.261 millones de euros (el 6,3% del PIB); o utilizando el método
del flujo del beneficio se estima
que Cataluña hubiera recibido de la administración central un gasto de 36.764
millones de euros (en vez de 49.199 millones de euros) lo cual supone un
déficit fiscal de 8.420 millones de euros (un 4,3% del PIB).
Echando un
vistazo a los trabajos de los autores antes citados, en todos ellos se calculan
los saldos fiscales neutralizados de los diferentes territorios y,
mayoritariamente, hacen la neutralización por la vía del ingreso. El caso de
Australia es singular, dado que un 50% de la neutralización se hace vía ingreso
y otro 50% vía gasto. El documento elaborado por el Instituto de Estudios
Fiscales sería una excepción, dado que ofrece los resultados de los saldos
fiscales de las comunidades autónomas del año 2005, sólo sin neutralizar. Aquel
año el presupuesto de la administración central no presentaba déficit, si no un
superávit de 12.845 millones de euros. Cuando la administración central tiene
superávit, la neutralización mejora el resultado del saldo fiscal de los
territorios, es decir, por ejemplo, el déficit fiscal neutralizado de Cataluña
el año 2005 es menor que el no neutralizado.
Es
evidente que hay muchos factores que explican el resultado de una balanza
fiscal y que estos factores pueden variar a lo largo del tiempo. Por eso resulta muy
conveniente analizar los resultados correspondientes a una serie temporal. Los
cuadros anteriores nos han proporcionado una fotografía correspondiente a un
solo año. Ahora el cuadro 4 nos permite ver los resultados correspondientes a
un periodo de 5 años (2005-09). Por cada año se ofrecen 6 resultados, según si
se utiliza el método del flujo monetario (sin neutralizar, neutralizado vía
ingreso, neutralizado vía gasto) o el método del flujo del beneficio (sin
neutralizar, neutralizado vía ingreso, neutralizado vía gasto).
Estos
datos, además de ofrecer una perspectiva dinámica del comportamiento del saldo
fiscal, permiten afirmar que, si se toman los resultados correspondientes a los
dos métodos neutralizados vía ingreso, que tal como se ha visto es la
metodología más utilizada, Cataluña ha aportado a la administración central,
durante los años 2005-2009, un saldo fiscal neto de 15.646,6 millones de euros
anuales (el 8,2% del PIB) si se utiliza el método del flujo monetario, o de
13.328,2 millones de euros (el 5,8% del PIB) si se utiliza el método del flujo
del beneficio. Aunque se señalen sólo estas dos cifras es importante poder
disponer del resto, porque
tal como se ha dicho,
cada una de ellas tiene un significado diferente y juntas ofrecen una
panorámica más completa y esmerada de la situación.
Elementos
para un
debate
Hasta aquí
se han explicado los rasgos
metodológicos ligados a la confección de una balanza fiscal y, a título de
ejemplo, se han proporcionado los resultados de la balanza fiscal de Cataluña.
Para acabar sólo cabe mencionar dos aspectos que centran el debate entorno a la
interpretación de estos resultados:
En primer
lugar, está la cuestión de cuál tendría que ser el saldo fiscal.
Responder esta cuestión es moverse en el terreno de los valores, porque en definitiva,
se trata de decidir cuál tendría que ser el papel redistributivo de la
administración central. De entrada, si se acepta que la administración tiene
que conseguir relativamente más recursos de aquéllos que tienen más, para
destinarlos a partidas de gasto que favorecen relativamente más a aquéllos que
tienen menos, está claro que el saldo fiscal de los territorios relativamente
más ricos será negativo, tendrán déficit fiscal. Sin embargo, seguimos
planteando preguntas, ¿cuánto de negativo tendría que ser? Continuamos en el
terreno normativo. Aquí la bibliografía económica proporciona una posible vía
para encontrar una respuesta: el grado de redistribución tendría que ser
aquél que no pusiera en peligro la eficiencia, es decir, que la aportación de
aquéllos que tienen un saldo fiscal negativo no acabara perjudicando su propio
crecimiento, y que el volumen de recursos que reciben aquéllos que tienen un
saldo fiscal positivo, no fuera nunca un desincentivo para tomar decisiones que
les permitieran crecer por ellos mismos.
No es
fácil encontrar este punto justo que haga compatible eficiencia y
equidad. Pero que no sea fácil no quiere decir que no se puedan ofrecer algunos
puntos de referencia, algunas pautas. Por ejemplo, admitiendo que puede haber
muchas otras, una podría ser la de considerar que el grado de redistribución de
la administración central, tendría que ser aquél que resultara de aplicar el
principio de "aportar según capacidad y recibir según necesidades”. Eso
nos llevaría a orillar otro
escollo,
como es decidir cómo cuantificamos la “capacidad” y las “necesidades”.
Utilizando los indicadores más simples, y por lo tanto probablemente
mejorables, se podría utilizar la renta (el PIB) para cuantificar la capacidad,
y la población para cuantificar las necesidades.
Aplicando
este criterio al caso de Cataluña significaría que su aportación al conjunto de
ingresos de la administración central, tendría que haber sido durante los años
2005-09 de un 18,67% que, tal como muestra el cuadro 5, es el peso que tuvo el
PIB de Cataluña sobre el total. Dicho de otra manera, del total de ingresos que
dispuso la administración central, el 18,67% tendrían que haber procedido de
Cataluña. El mismo cuadro 4 nos muestra que este porcentaje fue más elevado (de
un 19,48% utilizando el método del flujo monetario, y de un 19,13% utilizando
el método del flujo del beneficio). Eso quiere decir que Cataluña aportó más de
lo que le hubiera tocado si se hubiera aplicado aquel principio normativo.
Por otra
parte, del total de gasto realizado por la administración central durante los
años 2005-09, un 15,99% tendría que haber sido destinado a Cataluña, dado que
éste es su porcentaje de población. Eso no fue así, sino que el porcentaje fue
más bajo: un 13,66% (utilizando el método del flujo monetario) o un 15,05%
(utilizando el método del flujo del beneficio).
Así pues,
aplicando este criterio redistributivo, se podría afirmar que Cataluña aportó
más de lo que tendría que haber aportado y recibió menos de lo que tendría que
haber recibido. Por lo tanto, su déficit fiscal ha sido más elevado de lo que tendría
que haber sido si se hubiera aplicado el criterio mencionado.
Concretamente, y título de ejemplo, el déficit fiscal que fue, tal como
mostraba el cuadro 4, de 13.849 millones de euros anuales por término medio
durante el periodo 2005-09 (tomando el resultado de aplicar el flujo monetario
sin neutralizar), tendría que haber sido de 7.901 millones de euros. Se trata de
una diferencia de 5.948 millones de euros anuales. Eso hubiera hecho que en vez
de un déficit fiscal del 7,4% del PIB hubiera sido del 4,2% del PIB.
A menudo
también se recurre a la comparación internacional para valorar el saldo fiscal
de un determinado territorio. Ésta es una vía complicada porque tal como se ha
mencionado anteriormente, la metodología de cálculo de las balanzas fiscales no
es del todo homogénea. Cada autor aplica sus criterios y adapta su estudio a
las particularidades del propio país. Por lo tanto, cuando se hacen comparaciones
es necesario dejar bien claro qué se está comparando, y habrá que aceptar que,
si bien el sistema comparado puede evidenciar ciertas pautas de comportamiento,
los datos que se utilizan para hacer el análisis, no son, en la mayoría de los
casos, “exactamente” comparables.
Por
ejemplo, el cuadro 6 contiene los territorios que, dentro de sus respectivos
países, presentan, además de Cataluña, un déficit fiscal más elevado, y a pie
del cuadro se detallan los principales aspectos metodológicos que han sido utilizados
para cuantificarlo. Salvando, pues, estas diferencias metodológicas, en algunos
casos significativas, que hay detrás de cada cifra, y teniendo en cuenta que
los años en que se han hecho los estudios tampoco coinciden exactamente, se
puede observar que el territorio que presenta un déficit fiscal más elevado es
Baleares. Esta comunidad autónoma, que tiene una renta por habitante de un
12,10% por encima la media española, presenta un déficit fiscal del -14,20% del
PIB. La situación de Cataluña sería similar a la Nueva Jersey en EE.UU. Este
estado norteamericano con una renta per cápita del 18,28% por encima la media,
tiene un déficit fiscal del -8,81% del PIB, y Cataluña con una renta per cápita
del 18,75% por encima la media española, presenta un déficit fiscal del -8,70%
del PIB. No obstante, la comparación con otros estados norteamericanos nos
llevaría a conclusiones diferentes. Por ejemplo, el estado de Nueva York con un
índice de renta por habitante (un 18,58% por sobre la media de EE.UU.) muy similar
al de Nueva Jersey y en el de Cataluña, acaba teniendo un déficit fiscal de
“solamente”el -4,03% del PIB, y Massachussetts con una renta por habitante de
un 17,9% por encima la media, acaba teniendo un déficit fiscal del -3,86% del
PIB
En
Australia el estado que tiene un déficit fiscal más alto es el de Australia
Occidental que, con una renta por habitante de un 7,68% por encima la media,
tiene un déficit fiscal del -3,93% del PIB: En Bélgica es Flandes el territorio
que tiene un déficit fiscal más elevado. En este caso, aunque tiene una renta
por habitante de unas décimas por debajo de la media, acaba teniendo un déficit
fiscal del -4,40% del PIB; en Canadá es la provincia de Alberta la que tiene un
déficit fiscal más elevado y es de un -3,23% del PIB. Hay que señalar que
Alberta tiene una renta per cápita que está muy por encima de la media canadiense (un
44,97% por encima la media); y en México, el estado de Baja California, que
tiene una renta por habitante de un 14,04% por encima la media, es el que tiene
un déficit fiscal más alto (de un -6,48% del PIB).
En segundo
lugar, la otra cuestión a tratar es la relación entre el saldo fiscal y el
modelo de financiación de Generalitat. Es evidente que hay una relación, pero
hay que tener en cuenta, que el resultado de la balanza fiscal explica un
conjunto de factores que van más allá del modelo de financiación. Es decir, el
modelo sólo explica una parte. Tal como se ha dicho, la balanza fiscal cuantifica lo
que aporta un territorio (no sólo un gobierno de este territorio) a la
administración central, y lo que recibe este territorio (no sólo un gobierno de
este territorio) de aquella administración. El circuito del saldo fiscal que
viene determinado por
el modelo de financiación del gobierno de la Generalitat explica
aproximadamente 1/3 del total del déficit fiscal que tiene Cataluña con la
administración central. El resto viene explicado por otros factores, como el comportamiento
de la inversión que hace la administración central en Cataluña, el
comportamiento del subsidio de paro cobrado por los ciudadanos de Cataluña, el
comportamiento de las pensiones percibidas por los pensionistas que viven en
Cataluña, el volumen de las subvenciones que reciben los municipios catalanes
procedentes de la administración central...
De forma
muy esquemática, se puede afirmar que el actual modelo de financiación de la
Generalitat se basa en la obtención de los recursos a través de dos grandes
vías: a) una cesta de
tributos integrada, desde el año 2009 y
tal como está previsto en el Estatuto de Autonomía del 2006, por el 50% del IRPF,
el 50% del IVA, el 58% de los impuestos especiales, y el 100% de un conjunto de
figuras tributarias como el impuesto de patrimonio, el de sucesiones y
donaciones, etc); b) un conjunto de fondos que la Generalitat recibe en forma
de subvención procedentes del Estado (fondo de garantía del servicios público
fundamentales, fondo de suficiencia y fondo de competitividad).
Es
evidente que cuánto más alto sea el porcentaje de impuestos que forman parte de
la cesta
tributaria en manos de la Generalitat, menor será la aportación que hace
Cataluña a la administración central y, por lo tanto, cuando se calcule la
balanza fiscal se reducirá la cifra de ingresos aportados por Cataluña. Eso
sólo se traducirá en una disminución del déficit fiscal catalán, si esta
reducción de los ingresos aportados no queda compensada por una disminución de
los recursos que recibe el gobierno de la Generalitat vía fondos, dado que eso
supondría una reducción del gasto recibido por Cataluña y podría dejar
inalterado el resultado del saldo fiscal que viene explicado por el modelo de
financiación.
Para
hacernos una idea de lo que acabamos de exponer, se puede afirmar que el modelo
de financiación autonómica aprobado el año 2009, aportó a la Generalitat un
incremento de recursos de 2.421 millones de euros. Este incremento viene
explicado tanto por
el aumento de los recursos procedentes de la cesta tributaria en manos de la
Generalitat (se pasa del 33% del IRPF al 50%, del 35% del IVA al 50% y del 40%
de los impuestos especiales al 58%), como por el aumento de los recursos procedentes
de los fondos estatales. Este incremento de recursos supuso una reducción del
déficit fiscal de Cataluña de un 1,2% del PIB. Es decir, si no se hubiera
aplicado el nuevo modelo de financiación autonómica el déficit fiscal de aquel
año hubiera sido del 9,6% del PIB en vez del 8,4% (estimado según el método del
flujo monetario neutralizado vía ingreso).
¿Es mucho
o poco esta reducción? Sería un error valorar al modelo de financiación de la
Generalitat sólo en función de la respuesta a esta cuestión. A la hora de
valorar si el modelo es un bueno o malo, difícilmente lo podemos hacer
relacionándolo sólo con el resultado del saldo fiscal de Cataluña con la
administración central. Estaremos ante un buen modelo si aporta a la
Generalitat la cuantía de recursos suficientes para poder prestar las
competencias que tiene asumidas, si le permite obtener los recursos con la
máxima autonomía financiera, si incorpora un instrumento de nivelación de los
recursos que asegure que una vez la Generalitat ha contribuido a la solidaridad
con el resto de gobiernos autonómicos, se cumple el principio de ordinalidad,
si prevé mecanismos de actualización y seguimiento que den estabilidad a la
hacienda de la Generalitat, si el sistema es transparente y entendido por la
ciudadanía, y si existen mecanismos que aseguren la correcta coordinación con
el resto de gobiernos y la indispensable lealtad institucional.
Y ya para
acabar, un apunte final. Habría que tener presente que los resultados de una
balanza fiscal son una herramienta muy importante para visualizar el impacto
territorial de la actividad de la administración central, y tendrían que servir
para poner de manifiesto si hay comportamientos que hay que corregir, buscando
vías de solución. Cuánta más transparencia haya en la confección y en la
publicación de los datos, más sereno y más creíble será el debate sobre este tema, a
menudo tan sensible. Sólo de esta manera se pueden ir tejiendo los consensos
necesarios para llegar a soluciones satisfactorias. Habría que evitar las
“guerras sobre saldos fiscales” que sólo contribuyen a turbar el debate: no
solamente no son la esencia del debate, al contrario, sino que al contrario lo pueden debilitar.
[1] Este Grupo de Trabajo fue
nombrado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña el año 2005 con el fin
de elaborar una metodología de cálculo de la balanza fiscal de Cataluña así
como su cuantificación para
el periodo 1999-2001. Posteriormente, el año 2008 el mismo Grupo actualizó la
balanza fiscal correspondiente al periodo 2002-2005. Este Grupo estaba formado
por: Núria
Bosch (coordinadora), Joan F. Corona, Joan Carles Costas, Marta Espasa, Guillem
López-Casasnovas, Eduard Rius, Joan Ramon Rovira, Xavier Sala-i-Martin, Joaquim
Solé, Ramon Tremosa, Maite Vilalta, Matias Vives y Antoni Zabalza.
[2] Montasell G., Sánchez E.
(2012) “Comparación internacional de las balanzas fiscales de las regiones con
el sector público central: un análisis del efecto redistributivo”. Generalidad
de Cataluña, 2012.
