La Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado: una reforma discutible

 Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

El BOE de 10 de diciembre de 2013 ha publicado la ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, aprobada con los votos del Partido Popular y la oposición del resto de partidos políticos,  que llegaron a presentar nueve enmiendas de totalidad.

La ley se justifica con el fin de dar contenido al principio constitucional de unidad de mercado consagrado en el artículo 139 de la Constitución, principio que se considera esencial para el funcionamiento competitivo de la economía española. Con esta finalidad se arbitran una serie de medidas que pretenden corregir  los defectos de la fragmentación del mercado español, ocasionada por un exceso de normativa mayoritariamente intervencionista, ya sea la legislación estatal o  las 17 legislaciones autonómicas. El objetivo final  es eliminar los obstáculos y trabas derivados del  crecimiento de la regulación en el ejercicio de la libertad de iniciativa económica dentro de un mercado que se quiere único. El objetivo nos parece plausible.

Con este fin la ley adopta tres grandes tipos de medidas. Veamos en qué consisten cada una de ellas.

En primer lugar se establecen unos principios generales  en garantía de la libertad de establecimiento y libertad de circulación con los que se trata de limitar la discrecionalidad de los diferentes legisladores y autores de normas reglamentarias ( capítulo II, artículos 3 a 9). Dada la generalidad de los principios, y la razonabilidad de todos ellos, nada puede objetarse a su inclusión en el texto de la nueva ley.

Mayores problemas plantea la concreción de estos principios en el capítulo IV, que lleva por título “garantías al libre establecimiento y circulación”. La ley parte del principio general según el cual el acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional, pudiendo limitarse este libre acceso sólo conforme a lo establecido en la propia ley o en normas comunitarias o internacionales.

Los límites al libre acceso a las actividades económicas se inspiran en los criterios de la Directiva 123/2006, pero la ley estatal es mucho más liberalizadora. Por un lado amplia los sectores sujetos a la liberalización ( según el artículo 2 son todas las actividades económicas en condiciones de mercado, mientras que la Directiva excluía muchos sectores económicos), aunque de forma curiosa la exposición de motivos excluye algunos, como las oficinas de farmacia. Por otro lado, se limitan las razones imperiosas de interés  general que pueden justificar la intervención,  y se obliga a motivar el recurso a la intervención a través de declaración responsable o comunicación previa. Al mismo tiempo  se amplía la lista negra  de requisitos que en ningún caso podrán exigirse como condición para el ejercicio de la libertad de establecimiento o circulación de productos ( artículos 17 y 18).

De este modo el legislador estatal ha definido un modelo de intervención económica claramente liberal y ha impuesto a las Comunidades Autónomas ( nótese que no al propio legislador estatal que siempre podrá burlar la ley anterior a través de una posterior de signo contrario) un marco muy estricto para poder ejercer sus competencias en materia de ordenación de la actividad de los diferentes sectores materiales sobre los que detentan competencias normativas.  Y todo ello lo hace sin la cobertura que en su día le dió la Directiva 123/2006 para imponer ya un importante proceso liberalizador. Ahora se limitan las competencias autonómicas y locales sin tener la justificación de la necesaria trasposición de una norma comunitaria. Sobre este aspecto es de interés  el voto particular del Consejero Alonso García en el Dictamen del Consejo de Estado 631/2013 sobre el anteproyecto de ley.   

El segundo tipo de medidas, el que a nuestro juicio es el más problemático, se incluyen dentro del llamado principio de “eficacia en todo el territorio nacional” ( capítulo V). Este principio comporta que cualquier operador legalmente establecido, o cualquier bien legalmente producido y puesto en circulación, podrá ejercer la actividad económica o circular en todo el territorio nacional sin que quepa en principio exigirles nuevas autorizaciones o trámites adicionales de otras autoridades competentes diferentes. Como dice el artículo  19 “desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisito en dicho lugar”

Prestemos atención a lo que se deriva de este precepto, ya que constituye la principal novedad de la ley y sin duda la más discutible. Según lo establecido  en este artículo no se trata de extender a  todo el territorio nacional  la eficacia de unas autorizaciones sujetas a un régimen jurídico uniforme,  según el principio de mutua confianza como dice la exposición de motivos, evitando así tener que pedir nuevas autorizaciones en cada Comunidad Autónoma si ya se ha obtenido una. Lo que sería razonable. El principio de eficacia que impone la ley va mucho más allá. Lo que deriva de dicho principio es que el marco regulatorio de cada Comunidad Autónoma extiende sus efectos en todo el territorio del Estado a partir del principio según el cual se generaliza el régimen menos intervencionista.  Así, si en Castilla la Mancha no se exige nada para el inicio de una actividad, el operador allí establecido ( la disposición adicional décima trata de precisar qué se entiende por autoridad de origen) podrá actuar en todo el territorio nacional sin que se le pueda exigir ningún requisito previo. Como dice el artículo 19 basta con cumplir los requisitos de acceso en el lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisito alguno en dicho lugar. Todos los legisladores autonómicos pueden competir  en rebajas intervencionistas para atraer la instalación de los operadores a su territorio, para que desde el mismo puedan extender su actividad en todo el Estado ya libres de todo control ulterior. Se impone el dumping regulatorio. Algo que parecen no querer ni los empresarios ( así se dice en el Dictamen del Consejo Económico y Social 5/2013 sobre el anteproyecto de ley).  

El legislador estatal no pretende que se reconozca la autorización dada en una Comunidad Autónoma en el resto de Comunidades, reduciendo de este modo cargas excesivas en razón del principio de mutua confianza. La ley estatal impone  los ordenamientos más favorables sobre el contenido de otros ordenamientos que han impuesto otro sistema de intervención en ejercicio de las propias competencias estatutarias.

Como se denunció en algunos Informes y se criticó en el debate parlamentario, creemos que esta reforma supone favorecer el dumping regulatorio. En el  Dictamen del CES ya citado, elaborado por cierto por una entidad poco sospechosa de no querer la reducción de cargas injustificadas para el acceso a las actividades económicas, se advierte “ de que la posibilidad de ir hacia un proceso de homogeneización normativa puede producir la convergencia hacia normativa de mínimos o ausencia de norma, y considera que al establecer el principio de territorio de origen se puede introducir un incentivo a la localización empresarial en los territorios con menor regulación o con aquella más favorable para su actividad”. Se añade que la compatibilidad entre la unidad económica de la nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía requería otro tipo de medias.

Al mismo tiempo, no puede desconocerse que esta regulación supone de hecho un trato discriminatorio para las empresas comunitarias, ya que las mismas  no podrán verse favorecidas por este dumping interno. A ellas se les aplicará la norma de la Comunidad Autónoma. 

En definitiva, la normativa autonómica será de aplicación tan sólo para las empresas radicadas en su territorio, ya que esta normativa, que no se discute ( tal vez por ello se afirma que se respetan las competencias autonómicas) se verá desplazada por el ordenamiento que traiga bajo el brazo el operador económico, siempre que sea más favorable a la libre instalación. En lugar de tratar de armonizar las normas reguladoras de la actividad económica ( como sugiere también el CES), para lo que puede acudirse a las Conferencias Sectoriales, y reducir de común acuerdo cargas innecesarias o duplicidades y establecer el principio de mutuo reconocimiento de autorizaciones, se ha impuesto un modelo singular de relación entre ordenamientos de modo que vence el de menor intervención.

No dudamos en que el texto legal acabará ante el Tribunal Constitucional. Pero mientras este decide, la aplicación de la ley será muy conflictiva, se resentirá gravemente la seguridad jurídica y no se habrán logrado los objetivos, en muy buena medida razonables, del legislador. El mercado nacional seguirá fragmentado y confuso. Seguramente se habrá dado un paso hacia atrás, ya que el empresario lo que más desea es la predictibilidad respecto a sus actuaciones, y ahora se ha generado mucha confusión.

Por último, la tercera cuestión que queremos destacar es la articulación de una serie de mecanismos de protección de los operadores económicos con los que puedan exigir la aplicación de lo dispuesto en la ley.

Con esta finalidad se regula un recurso administrativo singular  y alternativo a los ordinarios ( artículo 26) al que podrán acudir los interesados y las entidades representativas de intereses colectivos cuando entiendan que se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos. Este recurso se dirigirá a la Secretaría del Consejo para la Unidad del Mercado ( órgano que crea la ley en su artículo 10), la cuál si entiende que se trata de una actuación contraria a la libertad de establecimiento o circulación  remitirá el recurso a la autoridad competente afecta para que manifieste su parecer al respecto. Si no se contesta, se entenderá rechazada  la objeción planteada en el recurso. Si el operador económico o las organizaciones representativas de los operadores no están satisfechas con la respuesta, o con el silencio, de la autoridad competente, podrán acudir a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para que ésta impugne en vía contencioso-administrativa la actuación o inactividad que se cree vulnera lo dispuesto en la ley. A estos efectos se regula un nuevo procedimiento contencioso-administrativo en la disposición final primera tres, a incorporar a la ley 29/1998. Sinceramente, nos parece un sistema muy complejo, desproporcionado y seguramente ineficaz. No añade garantías nuevas que puedan ser realmente  eficaces y genera de nuevo confusión.  

En todo caso el nuevo texto legal se nos antoja altamente conflictivo, en particular por la oposición de las Comunidades Autónomas que han visto en esta ley un ataque frontal a su autonomía reguladora, ya que principalmente a través del principio de eficacia verán como su ordenamiento regulador queda superado por lo que se disponga en otras Comunidades Autónomas. Además, deberán sujetarse a los principios de mínima intervención general más allá de los casos establecidos en la Directiva 123/2006. Como ya hemos apuntado el recurso ante el Tribunal Constitucional creemos que está asegurado. El legislador estatal se limita a decir al respecto que “el Tribunal Constitucional ha considerado en múltiples ocasiones que en Estados como el nuestro, de estructura territorial compleja, la exigencia de que los principios básicos del orden económico sean unos y los mismos en todo el ámbito nacional es una proyección concreta del más general principios de unidad…”. Pero el Tribunal Constitucional también ha dicho que estos principios deben ser compatibles con la autonomía y con la pluralidad y diversidad de intervenciones y regulaciones de las Comunidades Autónomas.  Además la ley no se limita a establecer unos principios comunes, ya que lo que hace es imponer un nuevo sistema de relación entre ordenamientos, no por razón competencial, sino en razón de que el más liberal rompe el más intervencionista.   

Creemos que la necesidad real de mejorar el funcionamiento del mercado nacional requería otro tipo de respuestas. La adoptada por la ley 20/2013 nos parece claramente desafortunada e ineficaz para alcanzar los objetivos que dice trata de alcanzar.

La reforma local: aspectos constitucionales

Tomàs Font i Llovet

Catedrático de Derecho Administrativo

IDP, Universidad de Barcelona

El proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local plantea diversas cuestiones desde el punto de vista de su adecuación a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía. Veamos aquellas que hacen referencia a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA y a la garantía constitucional de la autonomía local.

1. La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La jurisprudencia constitucional hasta la fecha ha señalado que la competencia estatal sobre las bases del régimen local alcanza a todo lo necesario para preservar la autonomía local, con la fijación del mínimo común denominador en cuanto a organización y competencias de los entes locales. La STC 214/1989 establece con claridad que, en lo relativo a la determinación de las competencias municipales, “la ley básica estatal (…) si excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido las competencias comunitarias y será, por ello, inconstitucional”. Y en aplicación de este criterio, la STC 61/1997 declaró inconstitucional el precepto de la ley estatal del suelo que atribuía directamente a los municipios competencias de aprobación de planeamiento urbanístico.

En el momento actual el análisis de las bases contenidas ahora en el proyecto  debe hacerse en relación a los nuevos Estatutos de Autonomía, que como es sabido, incorporan regulaciones materiales sobre el régimen local y muy concretamente, el listado de materias  sobre las que deben ostentar competencias los entes locales. Hay que incorporar adecuadamente las precisiones de la STC 31/2010 relativa al Estatuto de Cataluña: el Estatuto debe respetar la competencia básica del Estado en materia de régimen local, de manera  que “no impida el ejercicio de la competencia estatal en la materia”: esto es, no puede impedir que el Estado fije el mínimo común denominador, en este caso en cuanto al contenido competencial de los entes locales. La STC 31/2010, al final de su FJ 36 dice literalmente: “no puede estimarse que en su conjunto el capítulo VI –gobierno local- transgreda la reserva estatutaria ex art. 147.2 CE, ni que impida el ejercicio de la competencia estatal en la materia”. En efecto, “respetar la competencia básica” significa según el propio TC, “no impedir su ejercicio”. En los términos que hemos visto más arriba,  el Estatuto debe permitir que el Estado pueda establecer el mínimo común denominador organizativo y competencial necesario para garantizar la autonomía local, pero ello no quiere decir que el Estatuto debe sujetarse a la LBRL.

 Ahora bien, el Estado, al ejercitar la competencia básica, deberá respetar los Estatutos en la medida que éstos amplíen –no reduzcan- el contenido competencial de la autonomía local. Un ejemplo reciente se encuentra en la STC 132/2012, de19 de junio, que efectúa una interpretación de la LBRL, que los recurrentes consideraban vulnerada por la Ley de consejos insulares de 2000,  “conforme” al Estatuto de autonomía Islas Baleares de 2007, sobrevenido a la misma. El Tribunal acepta que las previsiones contenidas en la LBRL sobre los consejos insulares, así como su equiparación a las diputaciones, deben modularse para adecuarlas a las disposiciones del Estatuto de autonomía.

Pues bien, como se ha dicho, los Estatutos de última generación contienen listados de materias en las que en todo caso el legislador autonómico, en el ámbito de sus competencias, deberá atribuir competencias propias a los gobiernos locales o en concreto a los municipios. Así, por ejemplo, el art. 84 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, o el 94 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, especifican que los municipios ostentan competencias propias en materias, entre otras, sobre servicios sociales, salud pública o participación en la educación. Por su lado, las CCAA tienen competencia exclusiva para determinar las competencias locales en los ámbitos materiales de competencia autonómica: art, 160 EAC, art. 92 EAAnd. Y al respecto, la STC 31/2010, señala: “el art. 160.1, letra b), EAC, que atribuye a la Generalitat la determinación de las competencias y potestades de los entes locales, reitera el contenido del art. 84 EAC, excluyendo con ello la incidencia de las bases estatales. Hemos de advertir de nuevo que la competencia de la Generalitat para asignar competencias a los gobiernos locales se circunscribe a las materias en las que el Estatuto atribuye competencias a la Comunidad Autónoma. En efecto, esta cuestión ya fue abordada en el análisis del art. 84 EAC, donde concluimos que no existe vulneración de la competencia estatal para atribuir competencias a los entes locales en aquellas áreas en las que el Estado disponga de competencia ratione materiae incluidas las bases en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE) (fundamento jurídico 37)….”

Se plantea entonces una situación inédita hasta la fecha, en la que el legislador estatal (disposiciones transitorias 1ª y 2ª del proyecto aprobado por el Congreso de los Diputados) atribuye directamente a las CCAA las competencias que hoy en día tienen atribuidos los municipios por leyes autonómicas, incluso con garantía en los Estatutos respecto de algunas, en las materias de educación, y servicios sociales. Parece claro, a primera vista que estas traslaciones competenciales, en materias sectoriales de competencia autonómica, no puede hacerlas el legislador estatal competente en materia de régimen local, si no es en garantía de la autonomía local. Y claramente éste no es el caso, puesto que de vaciado competencial de los municipios se trata.

Por otro lado, como es sabido, la jurisprudencia constitucional –SsTC 109/98, 31/2010, 32/2012, entre otras- vienen admitiendo que la aplicación uniforme de las bases estatales debe ser excepcionada cuando existan situaciones particulares que deriven directamente de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Y ello sucede sin duda cuando los Estatutos determinan competencias propias de los municipios como hace, por ejemplo, el art. 84 EAC.

2. La autonomía local

Como es sabido, desde la STC 32/1981, se ha implantado en nuestro país la teoría de la garantía institucional de la autonomía local, como un límite al legislador ordinario, -estatal o autonómico- en el sentido de que la autonomía local se vulneraría  cuando la institución se limita y se le priva de sus posibilidades de existencia real y se la hace irreconocible según la imagen que de la misma tenga la conciencia social en cada tiempo y lugar.

A parte de la citada sentencia, esa teoría no ha sido eficaz para declarar la inconstitucionalidad de una ley, puesto que, como era de prever, cada una de ellas, individualmente considerada, que no atribuya ciertas competencias a los municipios “no les priva absolutamente de toda participación en los asuntos de su interés”, en palabras de la jurisprudencia, y por tanto no vulnera su autonomía. Ahora la cuestión puede cambiar radicalmente.

Junto a lo anterior, la STC 214/1989 cifró el contenido esencial de la autonomía local en la competencia municipal para prestar los servicios mínimos obligatorios, de modo que la creación de las comarcas –es lo que allí se discutía- no podía suprimir aquélla competencia municipal y los municipios no podrían ser sustituidos por la comarca en la prestación de todos sus servicios mínimos obligatorios.

Pues bien, tal vez ahora nos encontremos por primera vez con el caso de una ley general –que no es sectorial- que establece la posibilidad que algunos ayuntamientos, los de menos de 20.000habitantes, pierdan toda la competencia para prestar sus servicios mínimos obligatorios de manera autónoma - servicios en los que el TC ha cifrado el núcleo esencial irreductible de la autonomía municipal-,  ya que pueden quedar bajo la coordinación de la diputación provincial en la prestación de todos sus servicios mínimos obligatorios. Ello puede conducir a la asunción por la diputación de la prestación directa, por decisión del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y con un simple informe de la CA correspondiente (art. 26.3). Esta asunción competencial por el ente supramunicipal lleva aparejada la pérdida por el municipio de la titularidad de la competencia.

Es cierto que en la versión actual del proyecto se ha suavizado el carácter imperativo de la medida, pero el alcance material que puede llegar a tener–todos los servicios mínimos-   puede romper con la imagen social que se tiene al menos desde 1985, sobre las responsabilidades políticas del municipio para decidir autónomamente sobre el alcance y la organización y prestación de los servicios mínimos obligatorios, haciéndolo irreconocible como ente dotado de autogobierno. En este sentido, se afectaría la garantía institucional de la autonomía local.

La STC 240/2006 reitera que el legislador debe respetar “un núcleo mínimo identificable de competencias que haga reconocibles los municipios como una instancia decisoria autónoma” lo que obliga a que “existan competencias municipales relevantes y reconocibles” en las materias de su interés.

Por otra parte, ese “vaciamiento” competencial a que pueden verse compelidos los municipios “provincializados” –valga la expresión-  no se ajustaría a las previsiones de la Carta Europea de la autonomía local, que entiende dicha autonomía como el derecho de la entidad local a ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad. En efecto, la posibilidad prevista en el art. 26.3 lleva a una situación de que municipios de menos de 20.000 se vean privados no ya de ordenar sino tan siquiera de gestionar, todos, no sólo una parte importante, de los asuntos que la propia Ley, al calificarlos como servicios mínimos obligatorios, define como de su interés.

El resultado que se obtiene de la nueva regulación de los arts. 25 y 26, con las correspondientes disposiciones adicionales y transitorias, es que establece un modelo de municipio concebido básicamente como una mera organización de prestación de servicios públicos, concepción totalmente alejada de la que preside el art. 140 CE, que concibe para ellos unos órganos de “gobierno y administración”, y por consiguiente, con capacidad para establecer autónomamente criterios y prioridades, “políticas propias”, “en una parte importante de los asuntos públicos”, como exige la Carta  Europea de la Autonomía Local.

La reforma del poder judicial en el Estado Autonómico

El Seminario sobre este tema realizado recientemente por la Fundación Jiménez Abad y el Instituto de Derecho Público en Zaragoza reunió a una treintena de profesores y jueces. Las principales ideas se recogerán en una publicación y a su vez serán objeto de debate en el Foro de las Autonomías (Senado, 17 de junio), pero a continuación se avanza un resumen de los puntos principales de discusión.

Tras la experiencia de 35 años de Constitución, destacan dos ideas: la descentralización realizada por el Estado autonómico apenas ha llegado al poder judicial, y su órgano de gobierno, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), creado para dotarle de más independencia frente al Ejecutivo, ha sido un fracaso por su politización. En ambas direcciones se imponen reformas, que pueden ser de diferente alcance, según afecten o no a la Constitución. Al margen del enfoque territorial, probablemente también se requieren cambios en otros aspectos del propio sistema judicial, que no se tratan aquí.

En los sistemas federales, la división vertical del legislativo y del ejecutivo a veces llega al poder judicial (EEUU, Alemania) y otras veces no (Austria, Bélgica), porque finalmente el Juez al dictar sentencia sólo esta sometido a la ley, sin depender de ninguna institución. De todas formas, la estructura unitaria o federal del Estado actúa sobre los Jueces y tribunales por dos vías, la ley que deben aplicar (federal o estatal) y las decisiones administrativas sobre el personal que sirve a los Juzgados y tribunales. En España, la Constitución no diseñó un modelo claro, pero esencialmente mantuvo el sistema judicial sin descentralizar.

La posición y las funciones de los TSJCA y del TS

Los TSJCA se constituyeron en mayo de 1989, con tres Salas, la primera civil y penal, la Contencioso-Administrativa y la Social. Cada una de estas Salas debería tener unas funciones que fueran funcionales para el conjunto de Jueces y Tribunales ubicados en la CA respectiva, por una parte, y respecto al TS, por otra. Su regulación se encuentra en los art. 73 y ss de la LOPJ.

En la Primera Sala, la reforma introducida por la Ley 1/2000 en la LEC produjo una escisión de los recursos de casación y extraordinario de revisión en el orden civil: Los TSJCA conocen estos recursos si se fundan en infracción de normas de derechos civil foral o especial, propio de la CA, y en cambio corresponden al TS si los recursos se fundan en una ley estatal. La línea de reforma más lógica sería que la casación ante el TSJCA incluyera tanto el derecho autonómico como el estatal, dejando para el TS sólo la casación por unificación de doctrina. Esta vía para reducir la carga del TS parece mejor que la reciente (Ley 37/2011) elevación de las cuantías de los recursos de casación, que suponen una opción restrictiva de la tutela judicial.

En su función penal, la Sala primera conoce los recursos de apelación contra resoluciones dictadas en primera instancia por las Audiencias Provinciales y además juzga a los políticos de la CA que tienen la protección del aforamiento. En la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que se esta tramitando, se le atribuye también la segunda instancia en la jurisdicción penal, que hasta ahora no existía a pesar de resultar obligada por los convenios internacionales ratificados hace muchos años.

En lo Contencioso-Administrativo la distinción competencial TS-TSJCA se ha hecho hasta ahora por especialidad, según la ley aplicable fuera estatal o autonómica. Los TSJCA son la última instancia en la interpretación del derecho autonómico, pero  la interpretación final del derecho estatal permite acceder al Tribunal Supremo a través de la casación. Parece conveniente  pasar al modelo de plenitud, de manera que el TJSCA sea el orden jurisdiccional en el que se agotan los recursos ordinarios, quedando únicamente al  TS la casación por unificación de doctrina. Ello podría ligarse a una mayor apertura del recurso, sin límites por la cuantía o la materia y basado solo en el interés casacional, semejante al interés constitucional que el TC ha incorporado para el recurso de amparo. En este caso, la unificación de doctrina sería en sí misma parte del objetivo de la casación.

En todo caso debe reconocerse que en la actualidad las Salas de lo Cont-Adtvo del TS están prácticamente al día (resuelven dentro del año), pero ello en  parte es debido a  razones discutibles que han disminuido mucho el volumen de recursos, como la elevación de la cuantía para acceder a la casación,  la creación de las tasas y la condena en costas (preceptiva desde 2011) y en menor medida la obligación de los funcionarios de tener abogado para recurrir.

La Sala de lo Social del TSJCA conoce los recursos contra las resoluciones dictadas por los Juzgados de lo Social de la Comunidad Autónoma, así como de los recursos de suplicación y los demás que prevé la ley contra las resoluciones de los juzgados de lo mercantil de la comunidad autónoma en materia laboral. La Sala de lo Social del Tribunal Supremo conoce de los recursos de casación y extraordinario de revisión de este orden jurisdiccional (art. 59). La Sala de lo Social del TSJCA es un buen ejemplo de conocimiento pleno del derecho estatal  aplicable por el órgano judicial autonómico, con una casación limitada ante el TS.

El Consejo General del Poder Judicial y la posible descentralización del gobierno del poder judicial.

El art. 122.2 CE atribuye al CGPJ el gobierno y gestión de los Juzgados y Tribunales, al atribuirle las siguientes funciones: nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. Como tradicionalmente en España el Gobierno había utilizado estos ámbitos para influir en la orientación de los tribunales, la Constitución siguió el ejemplo italiano y francés y encargó estas tareas a un órgano independiente del Gobierno. Según nuestro criterio, esta solución ha traído como consecuencia  dos problemas: la  escasa relación del órgano constitucional con las CCAA y su enorme politización partidista.

La falta de relación entre el CGPJ y las CCAA se ha pretendido paliar con el llamado “vocal territorial”, que solo es un vocal del CGPJ al que se encomienda que se cuide especialmente de los problemas de los jueces en una CA, por razón de su vinculación personal (residir, haber nacido, tener familia…). Evidentemente esta no es una forma de descentralización, que no existe por tanto para jueces y magistrados, que dependen del CGPJ, ni para secretarios y otro personal, que depende del Ministerio. Sólo la parte más administrativa se gestiona por las CCAA que haya asumido esta competencia (12 sobre 17 CCAA). Además, en cada CA hay que distinguir entre Consejería y sala de gobierno de los TSJCA, de las Audiencias provinciales y los Jueces Decanos. Las funciones que realizan estos órganos son de mera gestión interna.

Por otra parte, el gobierno del poder judicial cuenta con diferentes sujetos competentes que actúan de forma descoordinada y con intereses a su vez diferentes. Así, el CGPJ, el Gobierno del Estado y los Gobiernos autonómicos con competencias en la materia, y las Salas de Gobierno de los diferentes órganos jurisdiccionales.  Por tanto, un problema serio que se plantea es la falta de coordinación entre todos estos órganos, que actualmente no asegura ni la Conferencia Sectorial de Justicia, ni la Conferencia de Presidentes de TSJCA, que no tiene esta función.

Dentro de este entramado de dificultades hay que contar con la debilidad del CGPJ, principalmente por su politización y falta de arraigo en los tribunales.  La politización del CGPJ se ha vinculado a veces con los modelos de composición del órgano (leyes de 1980, 1985, y 2001) pero seguramente el problema real sobrevuela a todos estos modelos, porque es general en las propias asociaciones de jueces y en la elección parlamentaria de los miembros. En cualquier caso, hay práctica unanimidad en aceptar el fracaso del autogobierno judicial, por remedar el título del libro de Diego Iñiguez (2008).  

Es conocido que los Estatutos de Autonomía reformados a partir del 2006 propugnaron varias vías de descentralización. Los Estatutos catalán y andaluz de 2007 optaron por un Consejo Judicial como órgano desconcentrado del CGPJ que, junto a los miembros de oficio que existen en las Salas de Gobierno de los TSJCA, se integraba con juristas destacados designados por el Parlamento autonómico. También es sabido que la STC 31/2010 anuló este precepto por razones competenciales y remitió a la ley orgánica cualquier aspecto del ámbito judicial, sin que hasta este momento se haya desarrollado ninguno.

La solución de este problema, situado en el marco constitucional, no es fácil,  ni siquiera en la perspectiva de una reforma constitucional. La marcha atrás suprimiendo directamente el CGPJ es poco atractiva: en muchos países estos órganos tienen problemas pero no deja de aumentar el número de países que los han creado en sustitución de las funciones del gobierno. Por otra parte, resulta poco estimulante la idea de crear 17 pequeños CGPJ, si hemos constatado el fracaso del original.

Dentro del marco constitucional actual, la propuesta más ambiciosa sería la creación de una Agencia estatal que fuera capaz de coordinar estructuralmente los diversos órganos que gobiernan el poder judicial, pero tendría el inconveniente de mantener un CGPJ criticado mayoritariamente. En un enfoque de constitutione ferenda cabe la vía de atribuir las funciones enumeradas en el art. 122.2 CE a las actuales Salas de Gobierno de los TSJCA, sin “contaminación” parlamentaria ni intervención de las asociaciones.

Criterios sobre la reforma del régimen local

Tomàs Font i Llovet

Catedrático de Derecho Administrativo

IDP, Universidad de Barcelona

Los pasados días 8 y 9 de febrero tuvo lugar en la Universidad de Alicante el VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Uno de los temas objeto de debate fue el de la “Reforma de la planta del Gobierno local”. Actuaron como ponentes los profesores E. Carbonell y M. Almeida, y sus análisis se acompañaron de múltiples comunicaciones, presentadas y defendidas por sus autores.  El debate fue extraordinariamente enriquecedor, incluso por la pluralidad de posiciones que se manifestaron. Se incluyen a continuación las conclusiones del Congreso en relación con la reforma de la planta local, tal como las formulé, por encargo de la Junta directiva, en la sesión de clausura del Congreso, y a las cuales la Asociación acordó dar la máxima difusión por su incidencia en el actual debate institucional.

El reciente informe por el Consejo de Ministros del Anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local incrementa el interés y la actualidad de las consideraciones contenidas en dichas Conclusiones

No es fácil extraer conclusiones de un debate sobre un problema, como el de la Planta Local, que está planteado en España desde hace 200 años, desde el mismo inicio del régimen constitucional; un problema que ya le quitaba el sueño a Adolfo Posada y a Antonio Maura, hace más de un siglo y que le llevaba a Fernando Albi,  50 años después, a denunciar la crisis del municipalismo; un problema que todavía ayer mismo, en la interesantísima sesión monográfica de este Congreso, suscitaba un amplísimo debate, de gran nivel, con una extraordinaria riqueza y diversidad de posiciones.

Dos características principales, pues, marcan, como punto de partida, el sentido del debate sobre la Planta Local en España. En primer lugar, la larga trayectoria del problema evidencia que se trata de una cuestión que no puede ser abordada con éxito desde la inmediatez de las presiones o exigencias coyunturales. Ciertamente, hay ocasiones, como la actual, más propicias que otras que favorecen la concentración de esfuerzos para situar entre las prioridades de la agenda política la reforma y actualización de la estructura territorial local. Pero las soluciones que se vayan a proponer y manejar no deben obedecer sólo a esa coyuntura, aun teniéndola en cuenta. Hay que tomar en consideración todos los valores que están en juego y ponderar serenamente los costes y beneficios que para cada uno de ellos se reportan. Valores en juego que, aun simplificando, se resumen en dos: democracia y eficacia.

La segunda característica del debate sobre la Planta Local es la gran diversidad de opiniones que se han manifestado: las ponencias de Carbonell y Almeida, las comunicaciones presentadas, las vivas intervenciones,  todas ellas bien fundamentadas y de gran calidad. Riqueza, diversidad y aún contraposición neta en según qué aspectos. No es pues, una cuestión pacífica. Precisamente por ello las propuestas de reforma que se puedan plantear en el ámbito político y legislativo necesitan de una auténtica maduración, de un verdadero proceso de aproximaciones sucesivas y de la búsqueda de amplios acuerdos que aseguren tanto el acierto en los puntos esenciales de la reforma, como ofrezcan la garantía mínima de su ejecución leal por parte de la gran pluralidad de actores que en ella deban intervenir. Esta reforma no se puede hacer desde abajo, pero sólo es posible hacerla con los de abajo.

A partir de estas premisas, nuestro debate sobre la Planta Local ha puesto de manifiesto entre otras muchas, las siguientes cuestiones:

1) Existe una coincidencia básica entre los administrativistas españoles en atribuir una  extraordinaria importancia a la necesidad de establecer una adecuada estructuración del sistema local español. Entendemos que se trata de una pieza básica del entramado institucional que asegura la satisfacción de los intereses generales y que contribuye decididamente a la articulación de una sociedad libre y democrática. Por ello la estructura y organización del sistema local debe ser la adecuada para satisfacer esas funciones esenciales.

2) Existe también una amplia coincidencia en que la realidad del mapa municipal español ofrece grandes diferencias estructurales en los distintos territorios, tanto en los aspectos del número y tamaño de municipios, como en la de sus características económicas, geográficas, demográficas, de concentración o diseminación, etc. Sólo la ciudad de Zaragoza concentra más del 70% de la población de Aragón. Toda la provincia de Guipúzcoa cabe dentro del término municipal de Lorca. De modo que cualquier propuesta de reforma estructural debe tener en cuenta esta  enorme diversidad, y ello incide al menos, en dos elementos fundamentales: el qué y el quién. En cuanto al contenido de las medidas, no está acreditado que las reglas uniformes y generales fijadas con criterios poblacionales, presupuestarios o geográficos, sean las más adecuadas en todo caso. Y en cuanto al quién, tampoco está acreditado que el legislador estatal sea el único capaz de acertar en el tratamiento de esa diversidad de situaciones, aunque tampoco ha habido ocasión de comprobar la capacidad de los  legisladores autonómicos ya que, aun siendo competentes, hasta la fecha no han conseguido hacer efectivas verdaderas operaciones de reforma local.

3) No hay acuerdo en que la causa principal de los actuales problemas de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera y de déficit público en el ámbito local sea el inframunicipalismo y, en general, la Planta Local. Es más, hay serias dudas a la hora de cuantificar la deuda local y su incidencia proporcional en el conjunto estatal, y aun es menos claro que esa deuda sea imputable precisamente a los pequeños municipios. Sí, en cambio, hay acuerdo que han incidido en ello las consecuencias de una hacienda local excesivamente basada en ingresos patrimoniales y fiscales vinculados a la actividad urbanística.

4) No se ha llegado al convencimiento, no hay acuerdo, en las operaciones de fusiones generalizadas de municipios, como las efectuadas en otros contextos europeos sean una solución adecuada para España. Por una parte, porqué las condiciones demográficas y territoriales de partida son bien distintas y por otra parte, en cuanto a los efectos producidos en esos países, por qué no se han comprobado aun los beneficios obtenidos en cuanto a eficiencia, y en cambio, sí se han constatado ya algunas consecuencias negativas en cuanto a pérdida de representatividad democrática y de articulación social.

5) Mayor coincidencia hay en que la reordenación de las funciones y competencias municipales puede tener una incidencia positiva en la prestación eficiente de los servicios públicos y en ciertos aspectos del ahorro en el gasto público. Los instrumentos posibles son muy variados, desde las diversas técnicas de cooperación intermunicipal, pasando por las encomiendas de gestión, unificación de compras, etc. hasta la traslación de competencias a los entes de nivel supra municipal. Todo proceso de reforma debiera contemplar adecuadamente todas esas posibilidades, y no únicamente una de ellas, ya que es posible mejorar, simplificar y hacer más eficientes las técnicas de cooperación, antes de vaciar de competencias a determinados municipios.

6) No estamos convencidos de que en el momento actual todas las Diputaciones provinciales -allí donde existen- estén debidamente preparadas, por organización, por procedimientos, por la tipología de medios personales y materiales, etc. para la correcta prestación directa de servicios públicos de ámbito municipal. De otra parte, un proceso de “provincialización” de servicios municipales, plantea serias consecuencias en el régimen jurídico del personal, bienes y recursos municipales que requieren un serio análisis en profundidad. Asimismo, todo el proceso de establecimiento de estándares de eficiencia y de evaluación de su cumplimiento plantea unos enormes costes de los que no se conoce su evaluación y su ponderación respecto de los beneficios que debieran reportar. También debiera exigirse una acreditación de que la solución externalizadora  o privatizadora a la que se puede llegar -igual es a la que se quiere llegar- sea la más eficiente en cada caso concreto. Se llama la atención sobre la necesidad de situar en este debate, porque está ausente, la problemática específica de las grandes conurbaciones y sus posibles articulaciones en áreas o ciudades metropolitanas.

7) Igualmente, se plantean serias dudas acerca de la adecuación del actual sistema de representación política, de segundo grado, en las Diputaciones provinciales, que además no es electivo sino por designación, en relación con la asunción de la prestación de servicios dirigidos directamente a la ciudadanía, y aun de competencias que impliquen funciones de autoridad. En todos los países de nuestro entorno los entes locales de segundo nivel son de elección directa, y allí donde se ha pretendido reformar por directa exigencia del BCE, como en Italia, la operación se ha paralizado por ahora. Una vez más los valores de eficacia y de democracia requieren una exquisita ponderación.

8) Junto a estos valores, se coincide en apreciar que hace falta una mejora de los instrumentos que garanticen los valores de la legalidad y de la transparencia. El sistema de controles previos de legalidad y de la gestión económica en sus diversas facetas, ha puesto de manifiesto en los últimos años importantes lagunas y ángulos ciegos que requieren una profunda reforma. Deben mejorar, en todo caso, las garantías de calidad técnica y de independencia en el ejercicio de estas funciones, que en todo caso son compatibles con la autonomía local. No se descarta que una opción a estudiar sea situar estos controles “internos”, paradójicamente fuera de la organización municipal. Así mismo, debe mejorarse notablemente el funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Por otra parte, la transparencia exigible al funcionamiento de las administraciones locales será especialmente necesaria en las entidades de segundo nivel, que hoy por hoy presentan mayor opacidad y lejanía respecto de la ciudadanía.

9) En definitiva, se constata que el actual debate sobre la Planta Municipal es sólo una parte de la necesaria reordenación general del sistema local y del sistema público en su conjunto.

Preocupa, y mucho, que dentro de este contexto, cunda el descrédito de lo público, por pretendidamente ineficiente y por presuntamente corrupto. La llamada reducción del “coste de la política” no puede ser la excusa para el desmantelamiento de los servicios públicos, la limitación de la autonomía local y la reducción del pluralismo político. Además, el debate tampoco no ha puesto de manifiesto que medidas como la reducción del número de concejales o de limitación de los sueldos de los alcaldes guarden relación directa con las verdaderas necesidades de la reforma local. La necesaria racionalización del sistema público, el adelgazamiento del Estado, debe llevar, tal como proclamaba Sebastián Martín-Retortillo, a un Estado –y a unos municipios- más robustos, más fuertes y con más músculo y más nervio.

10) En fin, nuestro debate ha evidenciado que los profesores de derecho administrativo españoles estamos realmente comprometidos con la mejora de nuestras Administraciones públicas en su encaje con los principios y valores constitucionales y siempre al servicio objetivo del interés general.

 
ANEXO:
- Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de laAdministración local 

Los derechos de los extranjeros: calidad de la ley y de las sentencias

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Eliseo Aja

 Catedrático de Derecho Constitucional

Varias Sentencias recientes sobre derechos de los extranjeros han llegado a la opinión pública. Seguramente la más comentada ha sido la del Tribunal Supremo de 14/02/2013 sobre la prohibición del burka por el Ayuntamiento de Lleida. La Sentencia declara ilegal y nula la Ordenanza del Ayuntamiento porque vulnera la reserva de ley orgánica. Es decir, la limitación de un derecho fundamental debe ser realizada por ley orgánica, que corresponde aprobar a las Cortes Generales, y en este caso lo ha hecho el Ayuntamiento, que no tiene poder para realizarlo. La más que centenaria figura de la reserva de ley continúa siendo una garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos, y en este caso también de los extranjeros. Eso no quiere decir que deba aprobarse una la ley que limita el uso del burka, porque seguramente no hay razones suficientes, pero si fuera necesario limitar de esta manera la libertad religiosa, se ha de hacer por ley orgánica.

Pocos días antes apareció una Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) la 17/2013, que resolvía un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Parlamento vasco sobre la Ley Orgánica 14/2003 que reformaba la Ley de Extranjería, la de Bases del Régimen Local y otras, siempre en el sentido de limitar derechos de los extranjeros. En varios puntos, la ley podría violar la protección de datos personales que deriva del art. 18.4 CE como derecho fundamental. La STC declara la conformidad de la ley con la Constitución en la mayoría de las normas recurridas, declara la inconstitucionalidad en algún punto, y resuelve los más difíciles con “sentencias interpretativas”. Los argumentos de la Sentencia son tradicionales, a partir de la manida distinción tripartita de los derechos constitucionales de los extranjeros.

Lo más interesante es el voto particular, es decir la opinión de los magistrados contraria a la que ha obtenido mayoría del TC. El voto particular es subscrito por el Magistrado Pérez Tremps y se adhieren los magistrados Fernando Valdés, Adela Asúa y Encarnación Roca. El voto se plantea esencialmente sobre dos normas de la ley, el acceso de la policía al padrón municipal y la aplicación de medidas de seguridad en los centros de internamiento de extranjeros, así como los correspondientes razonamientos de la Sentencia.

El acceso de la policía a los datos del padrón municipal tiene consecuencias importantes, porque permite que aquella pueda detectar a los extranjeros que están en situación irregular y expulsarlos. La Sentencia lo acepta como parte de la lucha contra la inmigración irregular; pero el recurrente apunta que la entrada en esos datos puede generar discriminación para los inmigrantes en situación irregular porque la atención sanitaria de los extranjeros en situación irregular (y en parte también la educación de sus hijos) exige el empadronamiento, de forma que el acceso que ahora tendrá la policía al padrón se convierte en una forma indirecta de frenar el logro de estos derechos. La Sentencia acepta que tal limitación se produce pero considera que responde a la función policial de lucha contra la inmigración irregular. En cuanto a limitación del derecho a la protección de la intimidad aplica su jurisprudencia básica en la materia exigiendo que la cesión de datos figure en una ley (STC 292/2000/11), lo que evidentemente se cumple por la LO 14/2003 citada. Además la Sentencia añade que la ley debe interpretarse entendiendo que prohíbe  los accesos masivos, exigiendo genéricamente que haya datos concretos y justificación expresa. Con esta interpretativa, la mayoría del TC salva la constitucionalidad de la ley. 

El voto particular introduce una cuestión distinta, porque considera que la exigencia de una ley para la cesión de datos es necesaria pero no suficiente, ya que no basta cualquier ley sino que debe ser una que cumpla las condiciones necesarias de calidad. Concretamente, la ley requeriría una determinación superior del sujeto habilitado para el acceso (¿cualquier policía puede acceder?), así como una precisión mayor en la forma, el objeto y las garantías de la entrada en el padrón. Por otra parte, la proporcionalidad de la limitación del derecho de los extranjeros no se ha ponderado adecuadamente al no considerar el obstáculo que supone para derechos tan importantes como la educación y la sanidad.

La segunda parte del voto particular se centra en la regulación de algunas medidas de seguridad en los centros de internamiento de los extranjeros, en concreto respecto a la realización de inspecciones y de registros de personas, ropas y enseres, que pueden ser contrarias a la intimidad de las personas (18.1 CE). La Sentencia entiende que están justificadas por el mantenimiento del orden y la seguridad de estos centros, pero el voto particular considera que tienen tal grado de indeterminación que vulneran el 18.1 CE, sin que resulte suficiente la interpretación de la Sentencia para colmar tal vacío. Lo mismo sucede con la previsión de la ley sobre la contención física temporal y la separación preventiva, que pueden ser contrarios al art. 17 CE.

No vale la pena entrar ahora en mayor detalle sobre el razonamiento de la Sentencia y el voto particular, que pueden leerse directamente con mayor provecho (esta en anexo). Pero sí conviene llamar la atención sobre el principio de calidad de la ley, cada vez más invocado y que dota de nueva dimensión a la reserva de ley.

No se trata de una simple cuestión de técnica jurídica, aunque está relacionada, sino de una auténtica exigencia material a la ley, que es por tanto algo más que “aquello aprobado por el Parlamento de acuerdo con el procedimiento legislativo”. El origen de esta doctrina se encuentra en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuando examina la ley de un Estado que limita los derechos reconocidos en los artículos 8, 9, 10, 11, etc: el número dos de estos artículos requiere una ley, pero el Tribunal ha añadido que no sirve cualquier ley, si no que debe responder a las condiciones exigibles en una sociedad democrática, a los principios de la accesibilidad, la previsibilidad y la proporcionalidad. La naturaleza de estos principios puede verse en los artículos recomendados al final.

Los problemas asociados con las Sentencias interpretativas de los Tribunales Constitucionales son más conocidos y pasan principalmente por la escasa eficacia de estos pronunciamientos respecto a las preceptos cuestionados, porque no se repiten en el fallo de la Sentencia sino que se “pierden” en la argumentación de los fundamentos jurídicos y la mayoría de quienes aplican la ley desconocen la existencia de una sentencia interpretativa. Tampoco esta de más observar que esta sentencia aparece exactamente 10 años después de publicarse la ley, de forma que podríamos hablar también de la calidad de las Sentencias.

Para profundizar en el tema, dos buenos tratamientos están en los artículos de Lorenzo Martín-Retortillo, “La calidad de la ley según la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos” y  Pedro Cruz Villalón, “Control de la calidad de la ley y calidad del control de la ley” (ambos en Derecho privado y constitución, 17, 2003). 

ANEXO:

- Sentencia Tribunal Constitucional 17/2013

Por la reforma federal del Estado autonómico

Grupo de reflexión creado por el PSOE-A

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Con este título se hizo público, a mitad de enero, un documento de 65 páginas que aborda sistemáticamente las razones y los puntos de una posible reforma constitucional. Los autores del documento son una quincena de profesores de derecho, mayoritariamente de derecho constitucional, de las universidades andaluzas. Entre ellos destacan Gregorio Cámara, que coordina el trabajo y José Antonio Montilla, ambos de la Universidad de Granada; José Sánchez Maldonado de la Universidad de Málaga y Fernando Pérez Royo, Javier Pérez Royo y Manuel Medina de la Universidad de Sevilla. También participaron en su elaboración algunos políticos del PSOE, de forma destacada el expresidente de la Junta de Andalucía y del PSOE, Manuel Chaves. Lo más relevante es que el grupo de trabajo ha sido creado por el actual Secretario General del PSOE de Andalucía y Presidente de la Comunidad Autónoma, José Antonio Griñán y por tanto hay que suponer que esta línea puede extenderse al conjunto del partido en Andalucía, y quizás en la mayoría de España, si se tienen en cuenta la proximidad de posiciones en Cataluña y otras CCAA. 

El documento comienza con un apartado que reflexiona sobre la necesidad de una reforma constitucional para orientar el sistema autonómico en sentido federal. Los demás apartados recogen los puntos sobre los que debe incidir esa reforma constitucional, esbozando su posible orientación.  Estos son:

-         el Senado

-         el poder judicial

-         la distribución de competencias y los hechos diferenciales

-         las relaciones y la participación de las CCAA en el estado y en la Unión Europea.

-         El sistema de financiación.

El planteamiento general de la reforma arranca de una valoración positiva del Estado autonómico, que ha permitido una descentralización importante del poder, pero considera que ha llegado el momento de superar esta estructura y pasar a un sistema federal, porque la autonomía diseñada en 1978 ya no responde a las necesidades actuales y tampoco tiene legitimidad para incorporar un modelo nuevo.

Además, el Estado autonómico ha venido funcionando con un doble fundamento en la Constitución y en cada uno de los Estatutos de autonomía, y este binomio resulta insostenible al menos para algunas CCAA como Cataluña y el País Vasco, porque la reforma del Estatuto solamente no permite cambios sustanciales (como ha revelado la STC 31/2010) y la reforma de la Constitución no está al alcance de los partidos nacionalistas que son mayoritarios en ambas CCAA. Los treinta años trascurridos han servido para crear y rodar una CCAA potentes y un Estado fuertemente descentralizado pero ahora se precisa un nuevo consenso constituyente que legitime una estructura creada con la voluntad de todos, porque si no algunas autonomías pueden seguir un camino separado.

La reforma del Senado. 
El Senado actual carece de utilidad. No cumple la función de representación territorial, y ni siquiera la función de  Cámara de segunda lectura. Se propone que el Congreso sea la única cámara de representación popular y en lugar del Senado se configure realmente una Cámara de representación territorial, de las nacionalidades y regiones. El Congreso tendría la plenitud de las potestades parlamentarias (legislativa, presupuestaria y de control del gobierno) y el Senado –que podría llamarse de otro modo- participaría decisivamente en la aprobación de las leyes con incidencia territorial como representación de los gobiernos de las CCAA; también podría jugar un papel en las relaciones entre éstas. A grandes rasgos, se trata de una reforma inspirada en el Bundesrat alemán, porque es el tipo de órgano más adecuado a una federación moderna.

La federalización del poder judicial.

A diferencia del poder legislativo y del ejecutivo que se ha descentralizado, el judicial ha permanecido esencialmente como unitario. La Constitución abría pocas puertas para la descentralización de la Justicia, pero la interpretación constitucional no las ha ampliado, limitándose a reconocer a las CCAA competencias sobre parte de la “administración de la administración de justicia”, es decir, sobre una fracción de los medios materiales y personales sobre los que descansa la función jurisdiccional. A su vez, el reparto de poderes administrativos entre Ministerio de Justicia, el Consejo General del Poder Judicial y CCAA, así como su escasa coordinación supone otra fuente de problemas.

El documento repasa las tres grandes alternativas existentes en los Estados federales para la organización de la justicia y se inclina por fórmulas próximas a la alemana, que otorgarían todo el poder administrativo a las CCAA (quitando los criterios de la Ley Orgánica y pasándolos a la Constitución), darían protagonismo a las CCAA en el Consejo General del Poder Judicial y reducirían las funciones del Tribunal Supremo a la unificación de doctrina.

Enumeración de CCAA, distribución de competencias y hechos diferenciales y autonomía local.

Se repasan los principales defectos de la distribución competencial (papel de los Estatutos en el bloque de constitucionalidad, mal diseño de las categorías concurrentes y compartidas, competencias transversales del Estado…) y se subraya la falta de participación de las CCAA en la elaboración de las normas estatales, como las dos principales causas de los múltiples conflictos existentes.

Como solución se propone, lógicamente un incremento de la participación de las CCAA en las normas estatales que afectan a las CCAA y un cambio importante de las reglas competenciales. Se propugna el criterio general de fijar en la Constitución una lista de atribución de competencias al Estado (como en la mayoría de los federalismos), completada con una cláusula residual general de todas las demás competencias a las CCAA. También se sostiene una reducción de las competencias compartidas entre el Estado y las CCAA, creyendo que este es un foco de conflictos.

Con el cambio de competencias expuesto, el Estatuto de autonomía (o Constitución de cada CA) será esencialmente organizativo y se aprobaría por el Parlamento respectivo, quedando solo sujeto al control de constitucionalidad (suprimiéndose la intervención de las Cortes).

Se examinan también las normas específicas para algunas CCAA, derivadas de hechos diferenciales (histórico, foral, lingüístico, territorial) y se proponen diversas soluciones a partir de la diferenciación que deriva del art. 2 CE entre nacionalidades y regiones.

Por otra parte, el documento se muestra favorable a la enumeración de las diferentes entidades territoriales (las actuales CCAA, con este nombre o con otro), por la función de integración simbólica que generaría. Cada una puede adoptar la denominación que prefiera, y se recogerá su participación en la reforma de la Constitución. También se incluyen en este apartado algunas consideraciones para el fortalecimiento de la autonomía local.

Las relaciones gubernamentales y la financiación cubren el resto del documento, y no se resumen por su mayor complejidad. Pueden examinarse, como los apuntados, en el documento que se adjunta.

Globalmente puede resultar un punto de referencia decisivo para el futuro, porque al margen del acierto mayor o menor en las críticas y de los matices que se puedan introducir en las alternativas, contienen una aproximación realista y fundamentada a la necesaria reforma de la Constitución.  Más aún, el conjunto del documento constituye la mejor aproximación teórica, al margen de acuerdos o desacuerdos concretos, al sistema constitucional actual en su vertiente territorial; es certero en sus críticas y contiene las líneas maestras que debería seguir su reforma. 

ANEXO:
.- Documento "Por una reforma federal del Estado autonómico"