La necesaria reconducción de la conflictividad competencial. Los conflictos entre el Estado y la Generalidad de Cataluña en relación a las leyes autonómicas de lucha contra la pobreza energética y en el ámbito de la vivienda

 Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

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En los últimos siete años el Estado ha impugnado hasta 34 normas e iniciativas del Parlamento y el Gobierno de Cataluña, invocando la aplicación del artículo 161.2 de la Constitución para conseguir la suspensión automática de la totalidad o parte de las normas e iniciativas impugnadas.

Este elevado nivel de conflictividad ha tenido una especial relevancia social en los conflictos que podemos calificar de contenido soberanista. Así, entre otros, la impugnación de la Ley 10/2014 de consultas populares no referendarias, el Decreto 16/2015 de creación del Comisionado para la Transición Nacional, la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña sobre el proceso hacia la independencia.

Pero también han tenido un fuerte impacto las impugnaciones de las normas del Parlamento catalán que se han ocupado de los problemas creados por la crisis económica en el ámbito de la vivienda y de las situaciones de pobreza energética.

Así, la impugnación el Decreto Ley 6/2013 de 23 diciembre que modificó parcialmente la Ley 22/2010 del Código de Consumo de Cataluña, introduciendo una serie de medidas para hacer frente a las situaciones de pobreza energética. Con este fin la norma definía las personas en situación de vulnerabilidad económica en relación a los suministros de electricidad y gas y establecía un sistema de ayudas directas para el consumo energético o el pago de la deuda. El Estado, en su recurso,  alegó los títulos competenciales de bases de la ordenación económica y el sistema energético. La Generalidad, por su parte, alegó su competencia exclusiva en materia de consumo. El Tribunal Constitucional, en una muy discutible resolución, STC 62/2015, declaró la inconstitucionalidad de los preceptos más relevantes del Decreto Ley impugnado, al imponer como título competencial prevalente la competencia estatal para regular el sistema energético. La sentencia cuenta con unos duros votos particulares de la magistrada Adela Asúa y los magistrados Fernando Valdés Dal-Re y Juan Antonio XIol Ríos.

También fue impugnada la ley 20/2014, de 27 diciembre, que vuelve a  modificar  el Código de Consumo reiterando las medidas de protección frente a la pobreza energética al tiempo que  introduce una serie de medidas en el ámbito de la vivienda con el fin de  proteger a los deudores hipotecarios frente a los procesos de desahucio. De nuevo el Gobierno del Estado impugnó la ley, añadiendo a los argumentos anteriores relativos a la pobreza energética los títulos relativos a legislación procesal y regulación del derecho de propiedad en relación a las medidas de protección de los deudores hipotecarios. El Tribunal Constitucional ha levantado parcialmente la suspensión en el auto de 12 abril 2016, tomando como referencia su sentencia 62/2015 y analizando los perjuicios que causaría la suspensión de la ley catalana a las personas en situación de vulnerabilidad económica, pero mantiene la suspensión de los artículos 17 y 18,2 relativos a los cortes de suministro de electricidad y gas y medidas de apoyo a consumidores en situación de vulnerabilidad económica, y el largo artículo 20 en el que se contiene la regulación de las relaciones de consumo en materia de créditos o préstamos hipotecarios sobre viviendas.

Los conflictos se cierran con la impugnación de la ley 24/2015 de 29 julio de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Ley especialmente significativa en la medida en que fue fruto de una iniciativa legislativa popular con amplio apoyo parlamentario.

De forma particular la ley se ocupa del problema de la vivienda, estableciendo medidas para resolver las situaciones de sobreendeudamiento (un procedimiento extrajudicial y un proceso judicial simplificado), medidas de alquiler social e imponiendo a las personas jurídicas la cesión obligatoria de sus  viviendas desocupadas. La ley también ha sido impugnada, si bien en este caso el Gobierno del Estado sólo ha solicitado la suspensión de los preceptos relativos a medidas procesales en relación a la resolución de conflictos en materia de vivienda y de los que imponen la cesión obligatoria de pisos vacíos.

El Estado y Cataluña aparecen de este modo enfrentados en una serie de conflictos con alto impacto mediático y popular. Cuando los efectos de la crisis aún están presentes para muchas familias, las normas impugnadas tratan de dar contenido a los derechos de ciudadanos en situaciones de vulnerabilidad económica. Éstos asisten perplejos a un cruce de reproches competenciales en los que las partes enfrentadas alegan títulos diversos: ordenación económica, sistema energético, legislación procesal, regulación del derecho de propiedad, por parte del Estado; consumo, desarrollo de las normas básicas estatales, por parte de la Generalidad de Cataluña. Además mientras se resuelve el litigio entra en juego el privilegio Estatal de obtener la suspensión de la Ley autonómica alegando la aplicación del artículo 161.2 de la Constitución.

La amplia litigiosidad en una materia que condiciona la necesaria intervención pública en la lucha  contra la pobreza energética  y en la adopción de medidas para garantizar el derecho a una vivienda digna, suscita cuando menos dos reflexiones de carácter general.

Por un lado la impugnación de las leyes autonómicas no ha supuesto su total ineficacia, pues en un caso se ha levantado parcialmente la suspensión y en otro el Gobierno del Estado sólo alegó la aplicación del artículo 161,2 CE respecto a algunos preceptos de la ley impugnada. Por tanto, el Gobierno de la Generalidad puede actuar en aplicación de parte de sus propias leyes y de las leyes estatales en la materia para tratar de abordar los graves problemas ´mencionados de pobreza energética y falta de acceso a una vivienda digna.

El exceso de conflictividad y determinada doctrina del Tribunal Constitucional puede criticarse, pero ello es compatible a su vez con exigir del Gobierno autonómico una actuación eficaz y diligente en la lucha contra los graves efectos de la crisis sobre las clases más desfavorecidas. 

Por otro lado esta situación de nuevo nos plantea la reflexión sobre la necesidad de tratar de reducir esta conflictividad mediante la existencia de un Senado territorial en el que las normas estatales con incidencia autonómica se pacten, se delimite con precisión el alcance de títulos horizontales, de ordenación general de la economía, y se tienda a reconocer una capacidad real de autogobierno a las Comunidades Autónomas en la defensa de los intereses de sus ciudadanos. Debe evitarse el conflicto, y la remisión reiterada de la falta de acuerdos a la jurisprudencia del Constitucional, pues en esta sede el enfrentamiento tendrá siempre una difícil resolución satisfactoria para las partes, ya que se debe acudir a la interpretación de títulos jurídicos que pueden amparar posibles diferentes lecturas.

El presidente del Tribunal Constitucional defiende la necesidad de una reforma constitucional

Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

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El pasado 20 de abril se celebró en el Senado el V Foro de las Autonomías, organizado por el Observatorio Instituto de Derecho Público, conjuntamente con la Fundación Giménez Abad y el Instituto de Derecho Parlamentario.

El Foro, inaugurado por  el Presidente del Senado, contó con la participación de representantes políticos del Estado y de las Comunidades Autónomas, expresidentes de algunas Comunidades  Autónomas,  senadores y senadoras, altos funcionarios estatales y autonómicos y profesores universitarios. La sesión de la mañana se dedicó a la presentación de la Valoración general del Estado Autonómico 2015, de próxima publicación en el Informe anual Comunidades Autónomas,  y al análisis  del contenido y eficacia de los acuerdos de las Comisiones Mixtas en el procedimiento del artículo 33,2 de la LOTC.

Por la tarde la sesión se dedicó a reflexionar sobre la posible reforma constitucional del Estado Autonómico. Actuó como ponente el profesor Eliseo Aja, Catedrático de derecho  constitucional, e intervinieron  posteriormente en la mesa redonda Doña Mónica Oltra, Vicepresidenta del Gobierno de la Comunidad Valenciana, Don Fernando Rey, Consejero de Educación de Castilla y León, y Doña Pilar Costa i Serra, Consejera de Presidencia del Gobierno de las Islas Baleares.

La conferencia de clausura corrió a cargo del Excmo. Sr. Francisco Pérez de los Cobos, Presidente del Tribunal Constitucional.

En su intervención, el Presidente del Tribunal Constitucional hizo un amplio y detallado repaso de las principales sentencias del Tribunal Constitucional que han ido conformando nuestro Estado de las Autonomías, a partir del modelo de organización territorial abierto que estableció la Constitución de 1978.

Tras esta exposición, el Sr. Pérez de los Cobos formuló una serie de consideraciones finales,  que juzgamos de singular relevancia, sobre la problemática actual de la organización territorial en España y el futuro de nuestra Constitución.

El Presidente del Tribunal afirmó que en la actualidad los problemas que plantea nuestro  modelo de organización territorial  reclaman  de forma inaplazable una reforma del texto constitucional. La  reforma, añadió, permitiría dar respuesta a los problemas generados por el desarrollo del Estado de las Autonomías y aseguraría la perdurabilidad del sistema constitucional.

Avanzando en su discurso señaló los dos grandes temas que deberían sustentar el necesario consenso inicial. Por un lado el procedimiento y por otro el contenido básico de la reforma.

La reforma constitucional debería ser fruto de un debate sosegado que diera pie a una amplia negociación política. Este debate debería permitir recuperar el consenso de 1978, teniendo en cuenta que en la actualidad no existen las premuras de aquel momento constituyente. Este debate pausado podría corregir los errores detectados y llevar al texto constitucional los elementos estructurales fundamentales de un nuevo modelo de organización territorial que contara con un amplio apoyo de los ciudadanos y de todos los territorios. Los artículos 167 y 168 de la Constitución permiten contar con  la garantía del cauce formal a seguir.

Por lo que se refiere al contenido de la reforma también se hicieron propuestas concretas. La reforma debería articular un nuevo sistema de distribución de competencias que introdujera claridad y permitiera conseguir la máxima eficacia en el ejercicio de los respectivos poderes. Para ello, entre otras cuestiones, debería reformularse la técnica bases- desarrollo, clarificando el alcance funcional de lo básico y precisando en qué estrictos supuestos es necesario acudir a esta técnica de  reparto de poder legislativo.

Se hizo especial hincapié en la necesidad de institucionalizar los mecanismos de prevención y negociación en los casos de conflictos entre poderes territoriales, de forma que el  recurso ante el Tribunal Constitucional fuera la última ratio. También se insistió en la necesidad de reforzar constitucionalmente los mecanismos institucionales de colaboración, a través de la reforma del Senado y la constitucionalización de la Conferencia de presidentes y Conferencias sectoriales.

Por último, se señaló la necesidad de llevar a la Constitución los aspectos más relevantes que se derivan del hecho de ser España un  Estado de la Unión Europea.

Reflexiones, como decíamos, de especial significación por la autoridad de la que surgen, pero también por su contenido, ya que ofrecen un buen punto de partida para iniciar un camino, sin duda complejo y de largo recorrido, pero que muchos juzgamos ya inaplazable.

Los recursos administrativos y las garantías de los ciudadanos. Reflexiones al hilo del XI Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo.

Joaquín Tornos Mas

Catedràtico de Derecho Administrativo de la UB

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 De modo generalizado, cuando se habla de las  garantías de los ciudadanos ante la actividad o inactividad de las administraciones públicas se hace referencia a tres instituciones: los recursos administrativos, la justicia administrativa o control judicial  y la responsabilidad administrativa. 
 

Pero ¿ son realmente  eficaces? ¿Permiten a todos los ciudadanos obtener la satisfacción necesaria a sus reclamaciones ante el actuar o no actuar de las administraciones?. Dejando al margen la institución de la responsabilidad, la justicia administrativa permite ciertamente un control sin exclusiones de los actos, normas, inactividad y vía de hecho de las administraciones. Pero este control no suele ser efectivo, por su demora, y la realidad es que no existe control alguno en asuntos de pequeña cuantía por el coste del recurso jurisdiccional. ¿Quién asume los costes, la demora y la incertidumbre de un recurso jurisdiccional por asuntos de menos de 3000 euros? 

¿Y los recursos administrativos? Concebidos más como un mecanismo de protección de las administraciones ( el recurso de reposición) o como de control interno ( el recurso de alzada), la realidad es que no son un mecanismo diseñado al servicio de la posición de los ciudadanos. O no se resuelven, o se resuelven tarde, y en muy pocos casos se estiman.

Sobre esta realidad se debatió en el XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en Zaragoza los días 5 y 6 de febrero. A la crítica generalizada al modelo actual de recursos administrativos, se añadió el planteamiento de alternativas dirigidas a crear recursos administrativos eficaces, dentro de un concepto de justicia administrativa más amplio, que incluyera las vías previas de reclamación dentro de un concepto amplio de justicia material.

Con este fin se analizaron las experiencias ya existentes de recursos administrativos ante órganos administrativos no sujetos a control ni directrices por parte de las administraciones cuya actuación deben controlar. Así, en materia de contratación, económico-administrativa, trasparencia, unidad de mercado. También se analizaron experiencias comparadas, Francia, Reino Unido, Suiza, Unión Europea.

Las recientes experiencias españolas fueron valoradas de forma diversa, pero se reconoció la existencia de modelos de éxito, como los recursos en materia contractual, o los recursos en materia económico-administrativa en los municipios de gran población.

Sobre esta base se defendió la necesidad de instaurar nuevos recursos administrativos en particular en los asuntos de pequeña cuantía, o reclamaciones en masa, que no obstante afectan a la vida diaria de los ciudadanos. Asuntos de personal, multas de tráfico, extranjería, prestaciones sociales, problemas escolares, etc.

¿Qué criterios deberían guiar estos nuevos recursos? Orgánicamente deben estar atribuidos a órganos independientes, especializados, que pueden contar entre sus miembros con no juristas. El procedimiento debe ser ágil, gratuito ( o con una tasa no disuasoria), debiendo poder resolverse en breve plazo. No es necesario acudir con representación letrada. El órgano de resolución pude actuar de forma proactiva, llevando a cabo una cierta actividad de mediación intraprocedimental. La  resolución debe ser fundada y se debe actuar con plena jurisdicción, pudiendo modificar el contenido del acto impugnado o imponiendo a la administración conductas concretas en plazos determinados. Se debe poder suspender la eficacia de los actos impugnados o imponer medidas cautelares positivas. Una cuestión abierta es su carácter potestativo u obligatorio, lo que puede depender del tipo concreto de recurso. Pero teniendo en cuenta que estos recursos ya no son una carga para el administrado, sino un verdadero sistema de protección de sus derechos e intereses, puede optarse por su carácter obligatorio. Por último, se debe garantizar la fuerza ejecutiva de sus decisiones.

También se señaló que este conjunto de propuestas podrían haberse enmarcado en la nueva ley 39/2015 de procedimiento administrativo, desarrollando lo previsto en el artículo 107,2 de la ley 30/1992. Pero sobre este tema, la nueva ley – que recibió muchos comentarios críticos- guarda un clamoroso silencio.

Conferencia internacional "Las vías del federalismo: secesión y federalismo"

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Joaquín Tornos Mas

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

 

Bajo la dirección del profesor Alberto López Basaguren, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco, se celebró en Bilbao los días 25 y 26 de noviembre la segunda edición de la International Conference The Ways of Federalism. Participaron en las dos Jornadas profesores de Derecho Público y politólogos de Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Bélgica, Italia y España a través de intensas sesiones plenarias y grupos de trabajo. Las diversas aportaciones serán publicadas próximamente en lengua inglesa. Recomendamos vivamente su lectura.

El director de la Conferencia escogió como tema central de los debates una cuestión sin duda polémica y de actualidad. Al titular la Conferencia “Secesión y Federalismo” se dio pie a que se plantearan una serie de cuestiones de gran interés: ¿por qué el secesionismo aparece con fuerza en los últimos años en Estados de estructura federal o ampliamente descentralizados, como los casos de Canadá, Reino Unido o España?, ¿qué federalismo puede ser una respuesta adecuada a las demandas de secesión?, ¿debe constitucionalizarse la secesión?

La exposición de las experiencias de los casos de Quebec y Escocia, y en sentido diferente la problemática belga, permitieron analizar diversas respuestas a las reivindicaciones de secesión o de amplia capacidad de autogobierno. Se trata de respuestas basadas en el reconocimiento de la existencia de un problema político que debería tener una respuesta política y acorde con el marco constitucional existente. La institución del referéndum y la ley de la claridad merecieron una especial atención.

También se debatió sobre la conveniencia o no de constitucionalizar el derecho de secesión. Partiendo de la inexistencia actual del reconocimiento de este derecho en los textos constitucionales de la práctica totalidad de los Estados constitucionales, así como en el derecho internacional, se pusieron de relieve los argumentos a favor y en contra de llevar a la Constitución el reconocimiento de este derecho. En todas las hipótesis se insistió en que, en caso de reconocerse el derecho de secesión, su ejercicio debería estar en todo caso condicionado a un procedimiento riguroso: mayorías cualificadas para el inicio, período de enfriamiento y referéndum con amplia mayoría.

El problema catalán también estuvo muy presente en las exposiciones y en el debate. Se negó la existencia de un derecho a ejercer una declaración unilateral de independencia y se criticó la Resolución del Parlamento catalán de 9 de noviembre de 2015, en la medida en que más allá de una mera declaración de voluntad política establecía mandatos de actuación al Gobierno para actuar al margen del orden constitucional establecido.

Frente a la reivindicación de independencia de las fuerzas políticas soberanistas catalanas se afirmó, en términos generales, que la respuesta necesaria y adecuada es una reforma constitucional en clave federal para el conjunto de España, con especial atención al problema catalán. Sobre el contenido concreto de la reforma federal se ofrecieron diversas alternativas. Sí existió coincidencia en que, para poder llevar adelante la reforma constitucional, debería esperarse al resultado de las elecciones generales del 20 de diciembre de 2015 y tratar de alcanzar un amplio consenso entre los diversos partidos políticos sobre la necesidad de acometer una reforma en profundidad del modelo español de organización territorial.

La desconexión del estado

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Joaquín Tornos Mas

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

Tras las elecciones catalanas del 27 de septiembre, en las que la opción secesionista no logró la mayoría de votos pero si una amplia mayoría de escaños, parecía lógico imponer  un tiempo  de espera para conocer los resultados de las elecciones generales del 20 diciembre y, a continuación, abrir una negociación con el Gobierno estatal resultante con el fin de buscar una solución al conflicto con Cataluña.

No ha sido así. La falta de mayoría parlamentaria suficiente de Junts pel Si ha permitido, a la CUP ,sorprendentemente, con sólo 10 diputados, imponer su hoja de ruta. De este modo se ha abandonado la idea de un proceso negociador hacia la independencia que pudiera estar sustentado en la  fuerza de un partido independentista con amplio respaldo popular, para optar por una vía rupturista y revolucionaria.

Esta nueva hoja de ruta es la que diseña la Resolución del Parlamento Catalán, pactada por Junt pel Si y la CUP,  aprobada el pasado 9 de noviembre. En la misma  se afirma que las elecciones del 27 septiembre 2015 otorgaron al Parlamento catalán un mandato democrático para proceder a declarar solemnemente el inicio del proceso de creación del Estado catalán independiente en forma de República. Junto a esta declaración solemne lo más relevante es que en el mismo Acuerdo se insta al futuro Gobierno a iniciar, en un plazo máximo de 30 días, la tramitación de las leyes del proceso constituyente de Seguridad Social y de Hacienda Pública. Al mismo tiempo se afirma que el Parlamento Catalán, como depositario de la soberanía y expresión del poder constituyente, debe llevar a cabo un proceso de desconexión democrática con el Estado español, sin supeditarse a las  decisiones de las instituciones del Estado español, en particular del Tribunal Constitucional, al que considera deslegitimado y sin competencia alguna. Se añade también que se insta al Gobierno catalán a cumplir exclusivamente aquellas normas o mandatos que emanen del Parlamento catalán.

Esta declaración del Parlamento no supone una declaración formal de independencia, sino la voluntad de ejercer una pretendida plena soberanía del pueblo catalán que vaya conformando por la vía de los hechos la realidad de un Estado independiente actuando totalmente al margen del orden constitucional constituido.

De este modo se trata de avanzar hacia la independencia a través de una clara y voluntaria provocación, de un acto de fuerza, que en última instancia pretende forzar la inevitable reacción del Gobierno del Estado con el fin último de que esta intervención estatal pueda generar más rechazo a un Estado que se calificará  de  opresor, tratando de este modo de ganar más adhesiones al proceso separatista. También se pretende  conseguir el apoyo internacional para la resolución del problema político catalán.

Obviamente la Resolución del Parlamento es manifiestamente inconstitucional, será impugnada ante el Tribunal Constitucional, se suspenderán de inmediato sus efectos y el Tribunal Constitucional más tarde declarará su inconstitucionalidad. El Parlamento Catalán, poder constituido, debe actuar dentro de los límites que marca la Constitución, y el pueblo catalán carece de la soberanía que pretende autoatribuirse. No existe una legitimidad democrática que pueda imponerse a la Constitución. La legítima reivindicación a la independencia debe articularse, en su caso, de forma pactada y por el procedimiento de la revisión constitucional. Pero es que además, los resultados de las elecciones del 27 septiembre 2015 niegan la existencia de una mayoría de votos a favor de la independencia, lo que deslegitima también democráticamente la Resolución del Parlamento.
Los riesgos de esta opción son inmensos. Se incrementa el fraccionamiento de la sociedad catalana, se cierran puertas para futuros acuerdos, y todo se basa en la provocación al Estado español con la finalidad de que el proceso soberanista avance gracias a la ampliación del enfrentamiento entre España y Cataluña.

Se ha impuesto un camino de ruptura mediante una peligrosa prueba de fuerza al  poder del Gobierno del Estado, ignorando que este poder no sólo cuenta con la fuerza del derecho, la Constitución y los instrumentos de acción puestos en sus manos, sino también con la legitimidad de oponerse a una Resolución de un Parlamento que no tienen cuenta la voluntad de sus propios ciudadanos y que se sitúa frontalmente fuera del ordenamiento jurídico.

Mientras tanto el futuro inmediato puede deparar un nuevo escenario. Ni habrá Declaración Unilateral de Independencia, ni desconexión, ni acuerdo con el Gobierno del Estado. Lo más seguro es que los ciudadanos catalanes sean llamados a las urnas de nuevo en un futuro no lejano.

Elecciones autonómicas en Cataluña. And the winner is….la negociación y el acuerdo

Joaquín Tornos Mas

Catedrático de derecho administrativo. Universidad de Barcelona

jtornos@ub.edu

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Al día siguiente del Referendum escocés del 18 de septiembre del año 2014, el profesor Stephen Tierney publicó un escrito en el blog del Centre for Constitucional Change en el que decía: And the winner is…the referendum. El pueblo escocés había participado en un 85% en la votación, y el no había ganado ampliamente ( 55,3 frente a 44,7 a favor del sí). Pero el citado profesor destacaba que la amplia participación legitimaba la celebración del referéndum, mientras que  el resultado debería llevar a abrir  unas  negociaciones que permitieran dar cumplimiento a la promesa de los partidos unionistas a favor de una más amplia devolution.

Las elecciones autonómicas catalanas permiten una lectura similar. Se convocaron por el Presidente de la Generalidad con la intención de dotarlas de carácter plebiscitario en torno a la opción independentista que, como de hecho  único punto del programa electoral, planteaban la lista Junts pel Sí y la CUP. Se votó con una alta participación del 77%, y el voto independentista alcanzó un 47%. 

¿Qué lectura debe extraerse de estos datos?. La opción independentista no es mayoritaria en votos, y aún menos si la calculamos sobre el censo electoral, pero ha obtenido un amplísimo respaldo por parte de los votantes, lo  que ha dado la mayoría parlamentaria a las fuerzas políticas que la han defendido.

¿Qué hacer a partir de este resultado?.  En primer lugar reconocer que en Cataluña la opción independentista cuenta con un amplio soporte que ha ido creciendo en los últimos años. A ello debería añadirse el sentimiento nacionalista de otras fuerzas políticas no independentistas ( PSC, Iniciativa per Catalunya, Unió Democrática). En definitiva, se constata una vez más, la realidad nacional de Cataluña y la demanda mayoritaria de reconocimiento de esta singularidad y de mayores cotas de autogobierno.Esta realidad exige una respuesta política  y jurídica. 

La respuesta política es reconocer esta realidad de Cataluña como nación dentro de la nación española. La respuesta jurídica  debe ser tratar de encauzar las reivindicaciones de singularidad y más autogobierno dentro del marco constitucional. Por ello, el vencedor de las elecciones debería ser la negociación y el acuerdo.

Si ya se ha votado, la negociación debería centrarse en una reforma constitucional que diera respuesta a las reivindicaciones de la mayoría del pueblo catalán. Una reforma que reforzaría el texto de la Constitución desde la legitimidad de su nueva sumisión a referendo de todos los ciudadanos catalanes y del Estado. Una negociación que debería iniciarse a partir del amplio consenso sobre la necesidad de esta reforma, que además de la apuesta por un modelo de organización territorial  de corte  federal  debería incluir otros aspectos ( calidad democrática, nuevos derechos sociales,  posición de España en Europa…). El debate pausado debería concluir con el acuerdo de un nuevo texto que pretendiera regir la vida de los españoles al menos por unos 30 años más. 

Por eso, the winner  no es el sí, pero tampoco un no inmovilista. The winner debería ser la negociación y el acuerdo.

La sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de marzo de 2014 sobre la resolución del parlamento catalán 5/X de 23 de enero de 2013

Joaquín Tornos Mas

Catedrático de Derecho Administrativo

Cuando el Gobierno del Partido Popular decidió impugnar la Resolución del Parlamento catalán 5/X de 2013 de 23 de enero, por la que se aprobó la “Declaración de soberanía  y del derecho a decidir del Pueblo de Cataluña”, de inmediato se abrió el debate jurídico sobre la posibilidad o no de admitir el recurso, al tratarse de un acuerdo político del Parlamento, y se generó el temor de que el Tribunal Constitucional, dada la carga política del asunto a resolver, se viera envuelto en conflictos internos que dieran lugar a una mala sentencia y comportaran de nuevo el descrédito de la institución. La recusación del Presidente del Tribunal  y la amenaza de recusar a otros Magistrados por el Parlamento de Cataluña aumentaban este temor.

La sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de marzo de 2014 ha resuelto el complejo problema que se había colocado en las manos del Tribunal de forma rápida e inteligente, mediante una decisión adoptada por unanimidad. El Tribunal ha fijado con claridad cuál es su posición institucional y cuál  debe ser la de la clase política, al afirmar que el  problema político de hondo calado que plantea la Resolución impugnada es algo que se puede suscitar en el orden constitucional, pero no corresponde resolver a la justicia constitucional. A ello añade, de forma acertada, que el Tribunal si puede encauzar el problema señalando la vía constitucional a través de la cual resolver el problema existente.

¿Cuál es el objeto del recurso?. Enjuiciar una declaración política del Parlamento de Cataluña en la que se expresa la voluntad de una parte del Estado de alterar su status jurídico dentro del mismo.

La Resolución impugnada aprobó “la declaración de soberanía y del derecho a decidir del Pueblo de Cataluña”. Tras un amplio Preámbulo la solemne Declaración “acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo”, proceso que deberá llevarse a cabo de acuerdo con nueve principios. El primero afirma que el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano. Los restantes se refieren a la legitimidad democrática, transparencia, diálogo, cohesión social, europeismo, legalidad, papel principal del Parlamento y participación.

Al afrontar el recurso el Tribunal debe abordar en primer lugar la compleja cuestión de la admisibilidad o no del mismo. Sobre este punto  el Abogado del Estado y los letrados del Parlamento de Cataluña habían formulado amplias alegaciones en defensa de sus respectivas tesis a favor y en contra de la admisión.

La no admisión del recurso contaba con fuertes argumentos a favor. La Resolución del Parlamento es un acto de naturaleza política del Parlamento que expresa una aspiración que se dirige al Gobierno y a los ciudadanos de Cataluña. Como tal, en principio no vincula jurídicamente ni origina relaciones jurídicas, por lo que, de acuerdo con el Auto del propio Tribunal 135/2004, debería procederse a la inadmisión del recurso.

El Tribunal, no obstante, acuerda admitir el recurso. Frente a lo acordado en el ATC 135/2004 (un Acuerdo político que formaba parte de un procedimiento legislativo), el Tribunal señala que en este caso se trata de una Resolución singular y definitiva. Por otro lado, sostiene que la Resolución tiene capacidad para producir efectos jurídicos propios, ya que lo jurídico no se agota en lo vinculante. Por tanto, si bien la Resolución no vincula al Gobierno catalán ni a los ciudadanos de Cataluña, si tiene efectos jurídicos en la medida en que quien adopta la Resolución se autoatribuye unos poderes que no posee (soberanía), y acuerda “iniciar un proceso”.

Si bien la decisión de admitir el recurso puede ser discutida, juegan a su favor la voluntad de llegar a adoptar una sentencia por unanimidad y la voluntad del Tribunal de pronunciarse sobre el conflicto político subyacente, aportando unos criterios que permitan reconducir a la legalidad y al marco constitucional la solución de un problema que parecía irresoluble.

Una vez se ha decidido entrar en el examen de la Resolución impugnada el Tribunal adopta otra decisión que juzgamos acertada. Recurriendo al principio de conservación de los actos diferencia los nueve principios que contiene la Resolución y concluye que sólo el primero es inconstitucional.

La inconstitucionalidad de la declaración de soberanía (que se contiene en el propio Título de la Resolución) y en el principio primero, no ofrece mayores dudas interpretativas. En el marco constitucional actual la soberanía se reconoce de forma exclusiva a la Nación española y ningún poder público puede atribuir la condición de soberano a ningún otro sujeto u órgano del Estado, o a una porción de este Pueblo. Por ello, la cláusula primera de la Resolución es inconstitucional y nula.

Pero por lo que acabamos de decir esta declaración de inconstitucionalidad se limita a una cláusula y, por tanto, no impide entrar a considerar los restantes principios en los que se apoya la Resolución impugnada. Al llevar a cabo este posterior enjuiciamiento de los restantes principios el Tribunal aporta unas reflexiones de singular importancia. El Tribunal manifiesta por un lado, de forma rotunda, que en el marco de la Constitución actual una Comunidad Autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España. Pero a continuación, afirma con igual rotundidad, que la manifestación de una aspiración política contraria a la Constitución debe tener encaje en el sistema constitucional, siempre que su ejercicio se plantee de acuerdo con la propia legalidad constitucional, con respeto a los principios de legitimidad democrática, pluralismo y legalidad.

La voluntad de una parte del Estado de alterar el status jurídico que le otorga el marco constitucional debe tener un cauce de expresión, ya que no existe un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional. Dentro del respeto a la legalidad, que es el respeto a la democracia, lo que propone la Resolución impugnada y fundamenta en los principios segundo a noveno de la misma, no debe calificarse de inconstitucional. Y añade una reflexión final: quien aprueba la Resolución puede plantear la reforma constitucional para que su aspiración pueda llevarse a cabo.

De este modo el Tribunal Constitucional ha fijado los límites de lo constitucionalmente admisible y ha devuelto a los políticos lo que es propio de su función institucional, el diálogo y la búsqueda de soluciones dentro de la legalidad. No existe otra soberanía que la de la Nación española en su conjunto, no es posible una convocatoria unilateral de un referéndum sobre la relación de una parte de España con el conjunto del Estado, pero nada impide que por el cauce que marca la propia Constitución y a través del diálogo entre las partes, cualquier idea pueda defenderse, ya que no estamos en un sistema de “constitucionalismo militante” que obligue a rechazar toda aspiración a la reforma de la norma suprema. Y entre estas ideas está la de transitar desde una Comunidad Autónoma hacia la separación de España

De este modo, como ha dicho Francesc de Carreras, la Constitución deja de ser un muro en el que indefectiblemente debe estrellarse el llamado “derecho a decidir”, para convertirse en un cauce dentro del cual los políticos deben encontrar la solución al problema existente. 

La Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado: una reforma discutible

 Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

El BOE de 10 de diciembre de 2013 ha publicado la ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, aprobada con los votos del Partido Popular y la oposición del resto de partidos políticos,  que llegaron a presentar nueve enmiendas de totalidad.

La ley se justifica con el fin de dar contenido al principio constitucional de unidad de mercado consagrado en el artículo 139 de la Constitución, principio que se considera esencial para el funcionamiento competitivo de la economía española. Con esta finalidad se arbitran una serie de medidas que pretenden corregir  los defectos de la fragmentación del mercado español, ocasionada por un exceso de normativa mayoritariamente intervencionista, ya sea la legislación estatal o  las 17 legislaciones autonómicas. El objetivo final  es eliminar los obstáculos y trabas derivados del  crecimiento de la regulación en el ejercicio de la libertad de iniciativa económica dentro de un mercado que se quiere único. El objetivo nos parece plausible.

Con este fin la ley adopta tres grandes tipos de medidas. Veamos en qué consisten cada una de ellas.

En primer lugar se establecen unos principios generales  en garantía de la libertad de establecimiento y libertad de circulación con los que se trata de limitar la discrecionalidad de los diferentes legisladores y autores de normas reglamentarias ( capítulo II, artículos 3 a 9). Dada la generalidad de los principios, y la razonabilidad de todos ellos, nada puede objetarse a su inclusión en el texto de la nueva ley.

Mayores problemas plantea la concreción de estos principios en el capítulo IV, que lleva por título “garantías al libre establecimiento y circulación”. La ley parte del principio general según el cual el acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional, pudiendo limitarse este libre acceso sólo conforme a lo establecido en la propia ley o en normas comunitarias o internacionales.

Los límites al libre acceso a las actividades económicas se inspiran en los criterios de la Directiva 123/2006, pero la ley estatal es mucho más liberalizadora. Por un lado amplia los sectores sujetos a la liberalización ( según el artículo 2 son todas las actividades económicas en condiciones de mercado, mientras que la Directiva excluía muchos sectores económicos), aunque de forma curiosa la exposición de motivos excluye algunos, como las oficinas de farmacia. Por otro lado, se limitan las razones imperiosas de interés  general que pueden justificar la intervención,  y se obliga a motivar el recurso a la intervención a través de declaración responsable o comunicación previa. Al mismo tiempo  se amplía la lista negra  de requisitos que en ningún caso podrán exigirse como condición para el ejercicio de la libertad de establecimiento o circulación de productos ( artículos 17 y 18).

De este modo el legislador estatal ha definido un modelo de intervención económica claramente liberal y ha impuesto a las Comunidades Autónomas ( nótese que no al propio legislador estatal que siempre podrá burlar la ley anterior a través de una posterior de signo contrario) un marco muy estricto para poder ejercer sus competencias en materia de ordenación de la actividad de los diferentes sectores materiales sobre los que detentan competencias normativas.  Y todo ello lo hace sin la cobertura que en su día le dió la Directiva 123/2006 para imponer ya un importante proceso liberalizador. Ahora se limitan las competencias autonómicas y locales sin tener la justificación de la necesaria trasposición de una norma comunitaria. Sobre este aspecto es de interés  el voto particular del Consejero Alonso García en el Dictamen del Consejo de Estado 631/2013 sobre el anteproyecto de ley.   

El segundo tipo de medidas, el que a nuestro juicio es el más problemático, se incluyen dentro del llamado principio de “eficacia en todo el territorio nacional” ( capítulo V). Este principio comporta que cualquier operador legalmente establecido, o cualquier bien legalmente producido y puesto en circulación, podrá ejercer la actividad económica o circular en todo el territorio nacional sin que quepa en principio exigirles nuevas autorizaciones o trámites adicionales de otras autoridades competentes diferentes. Como dice el artículo  19 “desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisito en dicho lugar”

Prestemos atención a lo que se deriva de este precepto, ya que constituye la principal novedad de la ley y sin duda la más discutible. Según lo establecido  en este artículo no se trata de extender a  todo el territorio nacional  la eficacia de unas autorizaciones sujetas a un régimen jurídico uniforme,  según el principio de mutua confianza como dice la exposición de motivos, evitando así tener que pedir nuevas autorizaciones en cada Comunidad Autónoma si ya se ha obtenido una. Lo que sería razonable. El principio de eficacia que impone la ley va mucho más allá. Lo que deriva de dicho principio es que el marco regulatorio de cada Comunidad Autónoma extiende sus efectos en todo el territorio del Estado a partir del principio según el cual se generaliza el régimen menos intervencionista.  Así, si en Castilla la Mancha no se exige nada para el inicio de una actividad, el operador allí establecido ( la disposición adicional décima trata de precisar qué se entiende por autoridad de origen) podrá actuar en todo el territorio nacional sin que se le pueda exigir ningún requisito previo. Como dice el artículo 19 basta con cumplir los requisitos de acceso en el lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisito alguno en dicho lugar. Todos los legisladores autonómicos pueden competir  en rebajas intervencionistas para atraer la instalación de los operadores a su territorio, para que desde el mismo puedan extender su actividad en todo el Estado ya libres de todo control ulterior. Se impone el dumping regulatorio. Algo que parecen no querer ni los empresarios ( así se dice en el Dictamen del Consejo Económico y Social 5/2013 sobre el anteproyecto de ley).  

El legislador estatal no pretende que se reconozca la autorización dada en una Comunidad Autónoma en el resto de Comunidades, reduciendo de este modo cargas excesivas en razón del principio de mutua confianza. La ley estatal impone  los ordenamientos más favorables sobre el contenido de otros ordenamientos que han impuesto otro sistema de intervención en ejercicio de las propias competencias estatutarias.

Como se denunció en algunos Informes y se criticó en el debate parlamentario, creemos que esta reforma supone favorecer el dumping regulatorio. En el  Dictamen del CES ya citado, elaborado por cierto por una entidad poco sospechosa de no querer la reducción de cargas injustificadas para el acceso a las actividades económicas, se advierte “ de que la posibilidad de ir hacia un proceso de homogeneización normativa puede producir la convergencia hacia normativa de mínimos o ausencia de norma, y considera que al establecer el principio de territorio de origen se puede introducir un incentivo a la localización empresarial en los territorios con menor regulación o con aquella más favorable para su actividad”. Se añade que la compatibilidad entre la unidad económica de la nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía requería otro tipo de medias.

Al mismo tiempo, no puede desconocerse que esta regulación supone de hecho un trato discriminatorio para las empresas comunitarias, ya que las mismas  no podrán verse favorecidas por este dumping interno. A ellas se les aplicará la norma de la Comunidad Autónoma. 

En definitiva, la normativa autonómica será de aplicación tan sólo para las empresas radicadas en su territorio, ya que esta normativa, que no se discute ( tal vez por ello se afirma que se respetan las competencias autonómicas) se verá desplazada por el ordenamiento que traiga bajo el brazo el operador económico, siempre que sea más favorable a la libre instalación. En lugar de tratar de armonizar las normas reguladoras de la actividad económica ( como sugiere también el CES), para lo que puede acudirse a las Conferencias Sectoriales, y reducir de común acuerdo cargas innecesarias o duplicidades y establecer el principio de mutuo reconocimiento de autorizaciones, se ha impuesto un modelo singular de relación entre ordenamientos de modo que vence el de menor intervención.

No dudamos en que el texto legal acabará ante el Tribunal Constitucional. Pero mientras este decide, la aplicación de la ley será muy conflictiva, se resentirá gravemente la seguridad jurídica y no se habrán logrado los objetivos, en muy buena medida razonables, del legislador. El mercado nacional seguirá fragmentado y confuso. Seguramente se habrá dado un paso hacia atrás, ya que el empresario lo que más desea es la predictibilidad respecto a sus actuaciones, y ahora se ha generado mucha confusión.

Por último, la tercera cuestión que queremos destacar es la articulación de una serie de mecanismos de protección de los operadores económicos con los que puedan exigir la aplicación de lo dispuesto en la ley.

Con esta finalidad se regula un recurso administrativo singular  y alternativo a los ordinarios ( artículo 26) al que podrán acudir los interesados y las entidades representativas de intereses colectivos cuando entiendan que se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos. Este recurso se dirigirá a la Secretaría del Consejo para la Unidad del Mercado ( órgano que crea la ley en su artículo 10), la cuál si entiende que se trata de una actuación contraria a la libertad de establecimiento o circulación  remitirá el recurso a la autoridad competente afecta para que manifieste su parecer al respecto. Si no se contesta, se entenderá rechazada  la objeción planteada en el recurso. Si el operador económico o las organizaciones representativas de los operadores no están satisfechas con la respuesta, o con el silencio, de la autoridad competente, podrán acudir a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para que ésta impugne en vía contencioso-administrativa la actuación o inactividad que se cree vulnera lo dispuesto en la ley. A estos efectos se regula un nuevo procedimiento contencioso-administrativo en la disposición final primera tres, a incorporar a la ley 29/1998. Sinceramente, nos parece un sistema muy complejo, desproporcionado y seguramente ineficaz. No añade garantías nuevas que puedan ser realmente  eficaces y genera de nuevo confusión.  

En todo caso el nuevo texto legal se nos antoja altamente conflictivo, en particular por la oposición de las Comunidades Autónomas que han visto en esta ley un ataque frontal a su autonomía reguladora, ya que principalmente a través del principio de eficacia verán como su ordenamiento regulador queda superado por lo que se disponga en otras Comunidades Autónomas. Además, deberán sujetarse a los principios de mínima intervención general más allá de los casos establecidos en la Directiva 123/2006. Como ya hemos apuntado el recurso ante el Tribunal Constitucional creemos que está asegurado. El legislador estatal se limita a decir al respecto que “el Tribunal Constitucional ha considerado en múltiples ocasiones que en Estados como el nuestro, de estructura territorial compleja, la exigencia de que los principios básicos del orden económico sean unos y los mismos en todo el ámbito nacional es una proyección concreta del más general principios de unidad…”. Pero el Tribunal Constitucional también ha dicho que estos principios deben ser compatibles con la autonomía y con la pluralidad y diversidad de intervenciones y regulaciones de las Comunidades Autónomas.  Además la ley no se limita a establecer unos principios comunes, ya que lo que hace es imponer un nuevo sistema de relación entre ordenamientos, no por razón competencial, sino en razón de que el más liberal rompe el más intervencionista.   

Creemos que la necesidad real de mejorar el funcionamiento del mercado nacional requería otro tipo de respuestas. La adoptada por la ley 20/2013 nos parece claramente desafortunada e ineficaz para alcanzar los objetivos que dice trata de alcanzar.

La reforma del Estado Autonómico. Propuestas para un debate

Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

 

Versión en inglés

En los últimos meses el funcionamiento de nuestro Estado de las Autonomías se ha puesto en cuestión. La crisis económica, que ha forzado a examinar la eficiencia de todas nuestras administraciones, ha  supuesto que en el caso del Estado autonómico se haya llegado a cuestionar el mismo modelo constitucional de organización territorial. Lo cierto es, sin embargo, que muchas de las deficiencias del sistema autonómico ya existían con anterioridad a la crisis, aunque ésta última haya sido el detonante para abrir el debate.  Por ello, más allá de propuestas poco reflexivas y contradictorias lanzadas bajo la presión de la crisis económica , si que puede ser oportuno  aprovechar la ocasión para tratar de identificar cuales son los problemas estructurales del  Estado autonómico que vienen afectando a su correcto funcionamiento,  para poder proponer a continuación medidas de reforma. Apuntamos a continuación algunos de estos problemas estructurales.

a. Una primera constatación es que la reforma del sistema autonómico a través de las reformas estatuarias tiene un recorrido muy limitado. La STC 31/2010 ha dejado claro que el modelo de organización territorial está conformado por la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal, por lo que los Estatutos deben ceñirse a este modelo. Si se pretende un cambio sustancial de modelo de organización territorial deberá plantearse la reforma constitucional. 

b. El sistema de distribución de competencias plantea  problemas de muy diversa índole. Por un lado las últimas reformas estatutarias  no han servido para clarificar los respectivos ámbitos de actuación, manteniéndose la conflictividad anterior  al tiempo que se ha recuperado la diferencia no siempre funcional entre los niveles competenciales  de las diferentes Comunidades Autónomas.

La crisis económica, por su parte, ha abierto el debate sobre la racionalidad  del sistema desde una perspectiva funcional muy vinculada a las reglas propias de un mercado único y a la necesidad de evitar duplicidades y sus costes  derivados. Desde planteamientos similares algunas Comunidades Autónomas han planteado la devolución de algunas de sus  competencias  al juzgar que su gestión autonómica había demostrado ser ineficaz, otras se niegan a asumir nuevos traspasos, mientras que otras desde posicionamientos distintos reclaman ampliar el autogobierno y dar mayor contenido político  a sus competencias.

El problema de la delimitación de lo básico continúa generando conflictos. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional parece haber agotado su utilidad una vez se han definido los grandes parámetros para identificar los requisitos materiales y formales de la normativa  básica. Pero la casuística  es muy rica en su variedad y reclama una forma previa y paccionada de establecer en cada caso qué es  lo básico a partir de los criterios generales ya existentes.

Un nuevo sistema de distribución competencial más claro, adecuado a la realidad de un Estado del primer tercio del siglo XXI, y más garante de las competencias autonómicas a partir precisamente de su mayor claridad, debería llevarse al texto constitucional, poniendo fin al principio dispositivo.

c. El Tribunal Constitucional, como pieza central para la resolución de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas  debe recuperar su prestigio y ser complementado con el recurso a otras vías previas que permitan evitar el conflicto. Su  posición central debe acompañarse de vías alternativas que permitan evitar la formalización jurídica de los litigios, instaurando  vías de acuerdo político previo. El procedimiento de elaboración de las leyes que afectan directamente a las Comunidades Autónomas , y la delimitación de lo básico, deben poderse llevar a cabo a través de procedimientos legislativos en los que ambas partes pueden llegar a acuerdos. El  Senado debería jugar en este sentido un papel determinante. Las Conferencias sectoriales también deberían ayudar a esta elaboración conjunta de las normas estatales con incidencia autonómica. 

Por otra parte el Tribunal debe recuperar el prestigio institucional hoy cuestionado, y además debe dictar las sentencias en un plazo razonable. Cuando las sentencias tienen una media de retraso de más de siete años, el recurso al Tribunal carece de sentido.

d. La complejidad en la organización y funcionamiento de un Estado compuesto reclama la potenciación de los mecanismos de colaboración y cooperación horizontales y verticales.  Las Conferencias sectoriales, los convenios, las Conferencias  de Comunidades Autónomas  y las  Conferencias de Presidentes deben ser mecanismos que funcionen de modo ordinario, cuya actividad sea de interés para las partes implicadas.

e. El modelo de financiación requiere un acuerdo sustancial y sostenible. No parece razonable que cada cinco años se modifique la LOFCA en base a las presiones del momento y sin un mínimo marco constitucional de referencia. Deben llevarse al texto constitucional los principios esenciales del modelo de financiación,  y garantizar que la  concreción del sistema común  requiere en todo caso un acuerdo multilateral. Al mismo tiempo se podría establecer que el concierto es un régimen singular que no excluye el deber de respetar el principio de solidaridad.

f. Junto a estos problemas, que responden en general a los problemas clásicos de todo Estado compuesto, en el caso español se añade el problema político  consistente en la necesidad de reconocer los hechos diferenciales  que permitan un acomodo fácil de las diversas sensibilidades y realidades de los pueblos que componen el Estado español. Este reconocimiento de lo singular debe lograrse sin que se vea en ello tratos de privilegio y sin que la diferencia cuestione la igualdad básica de los derechos fundamentales, ni ponga en peligro el funcionamiento del conjunto como un sistema eficiente.

De todas estas cuestiones tuvimos ocasión de hablar en el  Foro de las Autonomías, organizado por el Instituto de Derecho Público y celebrado en Madrid el 25 de junio en el Senado. El Foro, que nace con vocación de permanencia,   permitió reunir a representantes de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Academia  para debatir sobre la realidad actual del Estado de las Autonomías, identificar sus problemas y formular propuestas de reforma.

Para ver las actividades del Foro de las Autonomías, haga clic en el siguiente link.*

*El contenido de la página es anterior a la celebración del Foro.
*Los resultados de las jornadas se publicarán en Septiembre.

CRISIS ECONÓMICA, CAJAS DE AHORRO Y ESTADO AUTONÓMICO. (Joaquín Tornos Mas)

Las Cajas de Ahorro están sujetas a un profundo proceso de reformas que puede llevar a su desaparición como entidades de crédito y del que pueden extraerse diferentes enseñanzas de interés. La crisis económica ha incidido de forma especialmente dura en unas instituciones financieras que desde su vinculación inicial al territorio pasaron a actuar en todo el Estado implicándose en exceso en operaciones inmobiliarias. Nos centraremos en esta ocasión en la cuestión del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

De forma simplificada puede afirmarse que la distribución de competencias en materia de Cajas de Ahorro es de una singular complejidad. Los aspectos organizativos están reservados a las Comunidades Autónomas, la actividad al Estado, la supervisión es compartida entre el Banco de España, el Ministerio de Economía y Hacienda y las Comunidades Autónomas y los procesos de fusión dependen de su alcance territorial, correspondiendo las fusiones intracomunitarias a la Comunidad Autónoma mientras que  las intercomunitarias deben solventarse de forma paccionada entre las Comunidades Autónomas afectadas. 

La crisis financiera que afecta de forma especialmente grave a estas instituciones ha puesto de relieve la debilidad de este modelo de asignación competencial y la necesidad de su superación. Bastan algunos ejemplos. La separación competencial fundada en la distinción entre normas de organización y de actividad ignora  que la solvencia de las Cajas de Ahorro depende de su estructura organizativa. Quien debe garantizar la solvencia no puede quedar totalmente al margen de los aspectos organizativos. La supervisión compartida crea notables problemas para delimitar los ámbitos respectivos de actuación ( veáse la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2010) y acaba por ser ineficaz si no se refuerzan los mecanismos de colaboración entre las entidades supervisoras. Las fusiones afectan también de forma directa a la solvencia del sistema en su conjunto, tanto las intra como las inter comunitarias. Cuando el Estado ha tenido que  acudir con fondos públicos para llevar a cabo un profundo proceso de reestructuración a través de fusiones, FROB, los esquemas previos competenciales se diluyen y aparece con fuerza la necesaria ordenación general de la economía. Si hay que reducir el número de Cajas de Ahorro  y pilotar desde el Banco de España las reformas institucionales, los preceptos  competenciales se flexibilizan.

En definitiva, el ejemplo de las Cajas de Ahorro nos hace evidentes los límites de un sistema de asignación de responsabilidades públicas en el ámbito de la regulación económica basado en viejos esquemas conceptuales de los años 80 del siglo pasado. La crisis ha roto las costuras de este viejo modelo y ahora se actúa un tanto al margen de lo que establecen las normas y la jurisprudencia que las ha interpretado, pero aceptando lo que Europa y el Estado disponen. Por ello es necesario tratar de redefinir el modelo constitucional del gobierno de la economía. En el caso de las Cajas de Ahorro ¿Siguen siendo válidas las construcciones jurisprudenciales y doctrinales creadas a partir de los conceptos utilizados en 1978? ¿ Debe replantearse el modelo LORCA…y si es así, quién debe acometer la reforma, con qué contenido?.