El Seminario sobre este tema realizado
recientemente por la Fundación Jiménez
Abad y el Instituto de Derecho Público en Zaragoza reunió a una treintena de
profesores y jueces. Las principales ideas se recogerán en una publicación y a
su vez serán objeto de debate en el Foro de las Autonomías (Senado, 17 de
junio), pero a continuación se avanza un resumen de los puntos principales de
discusión.
Tras la
experiencia de 35 años de Constitución, destacan dos ideas: la
descentralización realizada por el Estado autonómico apenas ha llegado al poder
judicial, y su órgano de gobierno, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ),
creado para dotarle de más independencia frente al Ejecutivo, ha sido un
fracaso por su politización. En ambas direcciones se imponen reformas, que
pueden ser de diferente alcance, según afecten o no a la Constitución. Al
margen del enfoque territorial, probablemente también se requieren cambios en
otros aspectos del propio sistema judicial, que no se tratan aquí.
En los
sistemas federales, la división vertical del legislativo y del ejecutivo a
veces llega al poder judicial (EEUU, Alemania) y otras veces no (Austria,
Bélgica), porque finalmente el Juez al dictar sentencia sólo esta sometido a la
ley, sin depender de ninguna institución. De todas formas, la estructura
unitaria o federal del Estado actúa sobre los Jueces y tribunales por dos vías,
la ley que deben aplicar (federal o estatal) y las decisiones administrativas
sobre el personal que sirve a los Juzgados y tribunales. En España, la Constitución no
diseñó un modelo claro, pero esencialmente mantuvo el sistema judicial sin
descentralizar.
La posición y las funciones de los TSJCA y del
TS
Los TSJCA
se constituyeron en mayo de 1989, con tres Salas, la primera civil y penal, la Contencioso-Administrativa
y la Social. Cada
una de estas Salas debería tener unas funciones que fueran funcionales para el
conjunto de Jueces y Tribunales ubicados en la CA respectiva, por una parte, y respecto al TS,
por otra. Su regulación se encuentra en los art. 73 y ss de la LOPJ.
En la Primera Sala, la
reforma introducida por la Ley
1/2000 en la LEC produjo
una escisión de los recursos de casación y extraordinario de revisión en el
orden civil: Los TSJCA conocen estos recursos si se fundan en infracción de normas
de derechos civil foral o especial, propio de la CA, y en cambio corresponden al TS si los
recursos se fundan en una ley estatal. La línea de reforma más lógica sería que
la casación ante el TSJCA incluyera tanto el derecho autonómico como el estatal,
dejando para el TS sólo la casación por unificación de doctrina. Esta vía para
reducir la carga del TS parece mejor que la reciente (Ley 37/2011) elevación de
las cuantías de los recursos de casación, que suponen una opción restrictiva de
la tutela judicial.
En su función
penal, la Sala primera
conoce los recursos de apelación contra resoluciones dictadas en primera
instancia por las Audiencias Provinciales y además juzga a los políticos de la CA que tienen la protección del
aforamiento. En la reforma de la
Ley de Enjuiciamiento Criminal, que se esta tramitando, se le
atribuye también la segunda instancia en la jurisdicción penal, que hasta ahora
no existía a pesar de resultar obligada por los convenios internacionales
ratificados hace muchos años.
En lo
Contencioso-Administrativo la distinción competencial TS-TSJCA se ha hecho
hasta ahora por especialidad, según la ley aplicable fuera estatal o
autonómica. Los TSJCA son la última instancia en la interpretación del derecho
autonómico, pero la interpretación final
del derecho estatal permite acceder al Tribunal Supremo a través de la
casación. Parece conveniente pasar al
modelo de plenitud, de manera que el TJSCA sea el orden jurisdiccional en el
que se agotan los recursos ordinarios, quedando únicamente al TS la casación por unificación de doctrina.
Ello podría ligarse a una mayor apertura del recurso, sin límites por la
cuantía o la materia y basado solo en el interés casacional, semejante al
interés constitucional que el TC ha incorporado para el recurso de amparo. En
este caso, la unificación de doctrina sería en sí misma parte del objetivo de
la casación.
En todo
caso debe reconocerse que en la actualidad las Salas de lo Cont-Adtvo del TS
están prácticamente al día (resuelven dentro del año), pero ello en parte es debido a razones discutibles que han disminuido mucho
el volumen de recursos, como la elevación de la cuantía para acceder a la
casación, la creación de las tasas y la
condena en costas (preceptiva desde 2011) y en menor medida la obligación de
los funcionarios de tener abogado para recurrir.
La Sala de lo Social del TSJCA conoce los
recursos contra las resoluciones dictadas por los Juzgados de lo Social de la Comunidad Autónoma,
así como de los recursos de suplicación y los demás que prevé la ley contra las
resoluciones de los juzgados de lo mercantil de la comunidad autónoma en
materia laboral. La Sala
de lo Social del Tribunal Supremo conoce de los recursos de casación y extraordinario
de revisión de este orden jurisdiccional (art. 59). La Sala de lo Social del TSJCA
es un buen ejemplo de conocimiento pleno del derecho estatal aplicable por el órgano judicial autonómico,
con una casación limitada ante el TS.
El Consejo General del Poder Judicial y la
posible descentralización del gobierno del poder judicial.
El art.
122.2 CE atribuye al CGPJ el gobierno y gestión de los Juzgados y Tribunales,
al atribuirle las siguientes funciones: nombramientos, ascensos, inspección y
régimen disciplinario. Como tradicionalmente en España el Gobierno había
utilizado estos ámbitos para influir en la orientación de los tribunales, la Constitución siguió
el ejemplo italiano y francés y encargó estas tareas a un órgano independiente
del Gobierno. Según nuestro criterio, esta solución ha traído como consecuencia
dos problemas: la escasa relación del órgano constitucional con
las CCAA y su enorme politización partidista.
La falta
de relación entre el CGPJ y las CCAA se ha pretendido paliar con el llamado “vocal
territorial”, que solo es un vocal del CGPJ al que se encomienda que se cuide especialmente
de los problemas de los jueces en una CA, por razón de su vinculación personal
(residir, haber nacido, tener familia…). Evidentemente esta no es una forma de
descentralización, que no existe por tanto para jueces y magistrados, que
dependen del CGPJ, ni para secretarios y otro personal, que depende del
Ministerio. Sólo la parte más administrativa se gestiona por las CCAA que haya asumido
esta competencia (12 sobre 17 CCAA). Además, en cada CA hay que distinguir
entre Consejería y sala de gobierno de los TSJCA, de las Audiencias
provinciales y los Jueces Decanos. Las funciones que realizan estos órganos son
de mera gestión interna.
Por otra
parte, el gobierno del poder judicial cuenta con diferentes sujetos competentes
que actúan de forma descoordinada y con intereses a su vez diferentes. Así, el
CGPJ, el Gobierno del Estado y los Gobiernos autonómicos con competencias en la
materia, y las Salas de Gobierno de los diferentes órganos
jurisdiccionales. Por tanto, un problema
serio que se plantea es la falta de coordinación entre todos estos órganos, que
actualmente no asegura ni la Conferencia Sectorial de Justicia, ni la Conferencia de
Presidentes de TSJCA, que no tiene esta función.
Dentro
de este entramado de dificultades hay que contar con la debilidad del CGPJ,
principalmente por su politización y falta de arraigo en los tribunales. La politización del CGPJ se ha vinculado a
veces con los modelos de composición del órgano (leyes de 1980, 1985, y 2001)
pero seguramente el problema real sobrevuela a todos estos modelos, porque es
general en las propias asociaciones de jueces y en la elección parlamentaria de
los miembros. En cualquier caso, hay práctica unanimidad en aceptar el fracaso del autogobierno judicial,
por remedar el título del libro de Diego Iñiguez (2008).
Es
conocido que los Estatutos de Autonomía reformados a partir del 2006
propugnaron varias vías de descentralización. Los Estatutos catalán y andaluz
de 2007 optaron por un Consejo Judicial como órgano desconcentrado del CGPJ
que, junto a los miembros de oficio que existen en las Salas de Gobierno de los
TSJCA, se integraba con juristas destacados designados por el Parlamento
autonómico. También es sabido que la
STC 31/2010 anuló este precepto por razones competenciales y
remitió a la ley orgánica cualquier aspecto del ámbito judicial, sin que hasta
este momento se haya desarrollado ninguno.
La
solución de este problema, situado en el marco constitucional, no es
fácil, ni siquiera en la perspectiva de
una reforma constitucional. La marcha atrás suprimiendo directamente el CGPJ es
poco atractiva: en muchos países estos órganos tienen problemas pero no deja de
aumentar el número de países que los han creado en sustitución de las funciones
del gobierno. Por otra parte, resulta poco estimulante la idea de crear 17
pequeños CGPJ, si hemos constatado el fracaso del original.
Dentro
del marco constitucional actual, la propuesta más ambiciosa sería la creación
de una Agencia estatal que fuera capaz de coordinar estructuralmente los
diversos órganos que gobiernan el poder judicial, pero tendría el inconveniente
de mantener un CGPJ criticado mayoritariamente. En un enfoque de constitutione ferenda cabe la vía de atribuir
las funciones enumeradas en el art. 122.2 CE a las actuales Salas de Gobierno
de los TSJCA, sin “contaminación” parlamentaria ni intervención de las
asociaciones.
