Apostillas a los resultados electorales de las elecciones generales

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Francesc Pallarés
Catedrático de Ciencia Política de la UPF

Los resultados de estas elecciones marcan un cambio trascendental para el desarrollo del proceso político y sus efectos. Suponen una reestructuración del sistema de partidos tanto desde la oferta partidista como desde las relaciones entre electores y partidos, el comportamiento electoral.

El PP se mantiene como partido más votado (28,7%), seguido del PSOE (22%) como segundo partido y prácticamente a su nivel se sitúa Podemos  (20,7) que entra por primer vez en el Congreso. Algo más alejado, otro nuevo partido, Ciudadanos  (13,9%) queda como cuarta fuerza. Con un nivel de apoyo mucho más bajo IU (3,7%) es la quinta fuerza en número de votos.

En relación a la participación/abstención no pueden darse todavía cifras definitivas y comparables con elecciones anteriores pues todavía no está incluido el escrutinio de los residentes ausentes. Dado que entre estos electores se registra un nivel muy alto de abstención, el nivel definitivo va a situarse 2-3 puntos por encima del 26,8% que aparece en los resultados provisionales, quedando alrededor del 29%.  Un nivel más cercano al del conjunto de elecciones generales “de continuidad”,  alrededor del 30%, mientras en las “de cambio” se ha situado entre el 20-25%. Dado que las de 2015 han sido claramente elecciones de cambio y con elevado nivel de competitividad ante la incertidumbre en los resultados, deberá explicarse su comparativamente más elevado nivel de abstención.  Consecuencia del descontento con la situación y desconfianza en los políticos, por un lado, y desorientación ante un panorama de oferta política más complejo, aparecen como las principales hipótesis de explicación.

El importante retroceso de los hasta entonces dos grandes partidos (PP y PSOE) y el acceso con fuerza de los nuevos partidos (Podemos y Ciudadanos) deja un sistema de partidos claramente pluripartidista. IU en posición muy secundaria, así como diversos partidos de ámbito no-estatal (PANE) relevantes en sus CCAA respectivas, completan el esquema.

No puede considerarse un esquema estable,  tanto por lo que se refiere a los partidos como a las preferencias de los electores. El cambio en el sistema de partidos se inicia en 2011 con el fuerte descenso del PSOE que paga en aquellas elecciones unas medidas de recortes que minan el principal referente de su personalidad como partido y sus apoyos electorales, dejando un amplio espacio vacío, un electorado desorientado, que en aquellas elecciones va en buena parte a la abstención. El PSOE no encuentra la vía para redefinir su personalidad y construir una alternativa desde la oposición y experimenta un nuevo retroceso en 2015,  salpicado además por algunos casos de corrupción.

Durante la última legislatura, las políticas del PP en el gobierno tanto en el ámbito social, económico y de libertades, junto  a los numerosos e importantes casos de corrupción en sus filas erosionan también fuertemente la imagen y los apoyos del PP cuyos efectos paga con su importante  pérdida de votos en 2015.

Oleada de desconfianza en los partidos que han dirigido el proceso y que también afecta al Poder Judicial, al sistema autonómico y a la propia Monarquía ante algunas de sus actuaciones. Crisis de confianza en el sistema representativo e institucional ampliamente extendida entre los ciudadanos como indican todos los estudios de opinión.

En esta situación, y frente a ella, emergen Podemos y Ciudadanos. Aunque con formas y orientaciones claramente diferenciadas coinciden en importantes aspectos de cambio planteando la introducción de nuevas prácticas para la regeneración de la vida politica y presentando caras nuevas para su implementación. Obtienen el 34’6%  de los votos frente al 50’7% que retiene los dos grandes tradicionales, que resisten como las dos primeras fuerzas en 34 de las 50 circunscripciones provinciales.

Tanto las encuestas de opinión como los resultados de las diferentes tipos de elecciones celebradas desde 2011 han ido mostrando la existencia de un importante nivel de volatilidad en el electorado. Uno de las consecuencias de la situación económica, social y política es la progresiva ampliación del número de ciudadanos sin vinculaciones fuertes a los partidos. Ello posibilita el cambio de comportamiento (a otro partido o a la abstención) entre una elección y otra en función de factores coyunturales en cada una. No debe confundirse con desorientación. Es un tipo de respuesta a una situación más compleja, fluida y dinámica que anteriormente.

Conferencia internacional "Las vías del federalismo: secesión y federalismo"

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Joaquín Tornos Mas

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

 

Bajo la dirección del profesor Alberto López Basaguren, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco, se celebró en Bilbao los días 25 y 26 de noviembre la segunda edición de la International Conference The Ways of Federalism. Participaron en las dos Jornadas profesores de Derecho Público y politólogos de Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Bélgica, Italia y España a través de intensas sesiones plenarias y grupos de trabajo. Las diversas aportaciones serán publicadas próximamente en lengua inglesa. Recomendamos vivamente su lectura.

El director de la Conferencia escogió como tema central de los debates una cuestión sin duda polémica y de actualidad. Al titular la Conferencia “Secesión y Federalismo” se dio pie a que se plantearan una serie de cuestiones de gran interés: ¿por qué el secesionismo aparece con fuerza en los últimos años en Estados de estructura federal o ampliamente descentralizados, como los casos de Canadá, Reino Unido o España?, ¿qué federalismo puede ser una respuesta adecuada a las demandas de secesión?, ¿debe constitucionalizarse la secesión?

La exposición de las experiencias de los casos de Quebec y Escocia, y en sentido diferente la problemática belga, permitieron analizar diversas respuestas a las reivindicaciones de secesión o de amplia capacidad de autogobierno. Se trata de respuestas basadas en el reconocimiento de la existencia de un problema político que debería tener una respuesta política y acorde con el marco constitucional existente. La institución del referéndum y la ley de la claridad merecieron una especial atención.

También se debatió sobre la conveniencia o no de constitucionalizar el derecho de secesión. Partiendo de la inexistencia actual del reconocimiento de este derecho en los textos constitucionales de la práctica totalidad de los Estados constitucionales, así como en el derecho internacional, se pusieron de relieve los argumentos a favor y en contra de llevar a la Constitución el reconocimiento de este derecho. En todas las hipótesis se insistió en que, en caso de reconocerse el derecho de secesión, su ejercicio debería estar en todo caso condicionado a un procedimiento riguroso: mayorías cualificadas para el inicio, período de enfriamiento y referéndum con amplia mayoría.

El problema catalán también estuvo muy presente en las exposiciones y en el debate. Se negó la existencia de un derecho a ejercer una declaración unilateral de independencia y se criticó la Resolución del Parlamento catalán de 9 de noviembre de 2015, en la medida en que más allá de una mera declaración de voluntad política establecía mandatos de actuación al Gobierno para actuar al margen del orden constitucional establecido.

Frente a la reivindicación de independencia de las fuerzas políticas soberanistas catalanas se afirmó, en términos generales, que la respuesta necesaria y adecuada es una reforma constitucional en clave federal para el conjunto de España, con especial atención al problema catalán. Sobre el contenido concreto de la reforma federal se ofrecieron diversas alternativas. Sí existió coincidencia en que, para poder llevar adelante la reforma constitucional, debería esperarse al resultado de las elecciones generales del 20 de diciembre de 2015 y tratar de alcanzar un amplio consenso entre los diversos partidos políticos sobre la necesidad de acometer una reforma en profundidad del modelo español de organización territorial.

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña

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Jose Antonio Montilla Martos

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

La sentencia del Tribunal Constitucional que anula la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, sobre el inicio del proceso político de Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, no ha debido sorprender a nadie. No podíamos esperar siquiera una interpretación conforme por la propia dicción de la Resolución.

Lo primero a destacar es que estamos ante una de las sentencias de Pleno más rápidas en la historia del Tribunal. Incluso justifica esta “prioridad en la resolución del asunto” aduciendo su trascendencia constitucional. Se puede cuestionar esta rapidez mientras otros asuntos también trascendentes llevan años esperando. No obstante, la respuesta no era compleja pues la cuestión de la admisión había sido resuelta en la STC 42/2014 y el contenido es abiertamente inconstitucional. El propio Parlamento de Cataluña solicita la no admisión de la impugnación por tratarse de una declaración política pero en ningún momento intenta defender el encaje constitucional de su contenido.

La única cuestión enjundiosa desde la perspectiva constitucional era, como se ha dicho, si podía ser admitida la impugnación al tratarse de una declaración política. Dicha cuestión fue resuelta por el Tribunal en la STC 42/2014 al establecer la doctrina de que “lo jurídico no se agota en lo vinculante”.  A mi juicio, esa doctrina era discutible en aquel supuesto pero no lo es tanto en el que ahora examinamos. En efecto, la Resolución del Parlamento que dio lugar a la sentencia de 2014 parecía separar la declaración política y su ulterior encauzamiento jurídico. Señalaba que Cataluña tiene “carácter de sujeto político y jurídico soberano” pero luego apelaba a los marcos legales para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir. Sin embargo, esa separación no existe en el supuesto que nos ocupa en cuanto se declara solemnemente la apertura de un proceso constituyente, la consideración del Parlamento como expresión del poder constituyente o la no supeditación a las decisiones de las instituciones del Estado. Por tanto, paradójicamente, la doctrina de la STC 42/2014 es más aplicable a estas declaraciones que a las contenidas en la Resolución que dio lugar a esa sentencia.

En cuanto a lo indicado en la sentencia sobre el contenido de la Resolución procede anotar, brevemente, lo siguiente.

Primero, la argumentación del Tribunal parte de una concepción del ordenamiento constitucional de inspiración kelseniana. La unidad del ordenamiento no permite la existencia de varios sujetos soberanos, sino un sujeto soberano, el pueblo español, único poder constituyente. Por ello, el Parlamento de Cataluña, como poder constituido, no puede rebelarse y convertirse de forma unilateral en poder constituyente.

A partir de ello, la segunda idea relevante es que no hay democracia sin constitucionalismo. Nos dice la sentencia que no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda. El principio democrático no puede ejercerse al margen de la Constitución pues no hay más legitimidad que la fundada en ésta. Así, destaca la primacía incondicional de la Constitución como expresión única del poder constituyente en cuyo marco, y nunca fuera de él, debe interpretarse el principio democrático. El contenido frontalmente rupturista de la Resolución impugnada facilita este razonamiento del Tribunal que, en otro contexto, admitiría matices.

En tercer lugar, han desaparecido las referencias al encauzamiento constitucional del derecho a decidir. Estamos en una fase distinta y el Tribunal se adapta a ella. Ya no plantea que la comunidad política de Cataluña pueda pronunciarse sobre su futuro político sino que la mayoría del Parlamento ha declarado solemnemente la apertura de un proceso constituyente. Ante ello solo cabe la declaración de nulidad.

De esta forma llegamos a la reforma constitucional como hipotético cauce constitucional de las aspiraciones secesionistas en cuanto no existen límites materiales a la reforma, sólo límites procedimentales. Sin embargo, dado que no estamos en el contexto del derecho a decidir sino ante una “declaración de inicio de la independencia”, no apela a la reforma para intentar encajar lo pretendido en la Resolución impugnada sino para deslegitimar la actuación del Parlamento autonómico en cuanto plantea una ruptura unilateral del orden constitucional en lugar de seguir los procedimientos que la propia Constitución habilita, siquiera  para comprobar que estaban políticamente obturados. El problema, nos dice el Tribunal, no es la pretensión de convertir a Cataluña en un Estado independiente sino la exclusión de los cauces constitucionales.

En síntesis, la opción por esta vía unilateral y rupturista ha permitido al Tribunal rechazar la actuación del Parlamento no sólo desde la perspectiva de la legalidad constitucional sino también desde la legitimidad democrática, que vincula a aquella. Se sitúa en una cómoda posición de garante de la unidad del ordenamiento frente a un poder constituido que se ha autoconsiderado “depositario de la soberanía y expresión del poder constituyente”.

La transferencia internacional de datos: se recupera un estándar europeo de protección de datos personales?

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María del Mar Pérez Velasco

Profesora de Derecho Constitucional de la UB

En un reciente pronunciamiento, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), mediante la Sentencia de 6 de octubre ha invalidado la Decisión de la Comisión Europea 200/520 / CE que declaraba que Estados Unidos era un "Puerto Seguro" que garantizaba un nivel adecuado de protección de los datos personales (http://www.export.gov/safeharbor). Por lo tanto, se anula el régimen que hasta ahora amparaba a las empresas para obtener datos de los usuarios europeos y transferirlos a servidores de Estados Unidos, sin tener que someterlos a las políticas de privacidad de la Unión Europea, mucho más estrictas. El TJUE considera, además, que esta Decisión de la Comisión no puede dejar sin efecto, ni limitar, las facultades de que disponen las autoridades nacionales de protección de datos sobre el control de las transferencias de datos personales a países terceros.

La sentencia del TJUE se dicta como consecuencia de una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo irlandés, al resolver una denuncia interpuesta por un estudiante europeo (Max Schrems) que consideraba que la transferencia de datos de la filial irlandesa de la red social Facebook a servidores situados en territorio de Estados Unidos, donde son objeto de tratamiento, no disponía de las debidas garantías. Las  revelaciones del ex-agente de la CIA Edward Snowden, sobre el acceso de la Agencia Nacional de Seguridad a todos los datos personales contenidos en los servidores asociados a la red social de Facebook, evidenciaba la falta de garantías en la seguridad de los datos.

El TJUE analiza en la Sentencia el régimen de protección de la Unión Europea sobre protección de datos (Directiva 95/46 / CE de 24 de octubre de 1995) y, concretamente, las condiciones en que se pueden realizar las transferencias de datos a países terceros. El Tribunal considera que únicamente se pueden autorizar transferencias internacionales de datos si se garantiza un nivel de protección adecuado (artículo 25.6 de la Directiva 95/46/CE) y concluye que la Decisión 2000/520/CE sobre Puerto Seguro en Estados Unidos no garantiza un nivel de protección equivalente al establecido en la directiva. Anteriormente, y en el mismo sentido, ya se había manifestado el Consejo Económico y Social, en su dictamen 2014 / C 424/02, de 4 de junio de 2014.

 

La sentencia del TJUE es relevante en relación al papel que el derecho a la protección de datos, en concreto, y los derechos fundamentales, en general, pueden desempeñar como límites a los intercambios comerciales y a la prestación de servicios y merece un análisis más detallado. Sin embargo, debe apuntarse, brevemente, tres aspectos sobre los que se proyectan sus efectos.

En primer lugar, se trata de una sentencia que, como se ha dicho, restablece el estándar de protección de los datos personales de los ciudadanos europeos en sus relaciones con Estados Unidos, que había quedado fuertemente desvirtuado con la Decisión 2000/520/CE que declaraba que los Estados Unidos era un "Puerto Seguro" ya que se garantizaba un nivel adecuado de protección de los datos personales.

En segundo lugar, la sentencia se inserta en el contexto de las negociaciones entre los Estados Unidos y la Unión Europea sobre el Tratado Transatlántico de Comercio y de Inversiones (TTIP) que, con el objetivo de crear uno de los mercados más amplios, pretende la liberalización recíproca del comercio de productos y servicios, eliminando las barreras arancelarias y otros tipos de obstáculos. Ello ha suscitado la correspondiente polémica y preocupación, precisamente en lo que atañe a la posible afectación de derechos fundamentales donde se encuentra el derecho a la protección de datos personales. Estos tipos de previsiones ya se intentaron adoptar en el Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) y en el Acuerdo Comercial contra la Falsificación (ACTA) que no prosperaron precisamente por el grado de rechazo que suscitaron (Guamán A., TTIP. El asalto de las multinacionales a la democracia, Akal 2015).

A pesar de que la protección de datos, como derecho fundamental, parece que debería ser un ámbito excluido del objeto de negociación, y que la Comisión ha asegurado que no se encuentra dentro del objeto de negociación ("Fact sheet on services"), la conexión material de la protección de datos con el desarrollo de los servicios económicos es evidente. La Coalición del Comercio Digital (DTC) que agrupa a industriales de Internet y de las altas tecnologías presiona a los negociadores del TTIP para que incluyan entre sus previsiones el levantamiento de las barreras que impiden que el flujo de datos personales se extienda libremente de la Unión Europea a los Estados Unidos (Wallach, L. Le Monde diplomatique, nº8, pag. 7-11).

Finalmente, y en tercer lugar, la importancia de la aparición de nuevas modalidades de prestación de servicios tecnológicos, como es el caso del "Cloud Computing", hace que cuestiones como la seguridad y la privacidad precisen de una nueva regulación común en el marco de la Unión Europea. Esta regulación debería establecer con claridad los derechos y obligaciones de los proveedores, usuarios y de los titulares de los datos. En este caso, como concluyeron las autoridades europeas de protección de datos, ni tan siquiera los principios de puerto seguro, por sí mismos, podrían ser considerados suficientes para garantizar la seguridad en la transferencia de los datos (Dictamen 5/2012, sobre computación en nube, del Grupo de trabajo del Artículo 29, de 1 de julio de 2012).

Desafío secesionista y ejecución de las resoluciones constitucionales

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Javier García Roca

Catedrático de Derecho Constitucional de la Univ. Complutense de Madrid

El TC salió seriamente dañado en su autoridad tras el Estatuto de Cataluña. Un exagerado episodio que debieron resolver las Cortes Generales y que concluyó con magistrados prorrogados, recusaciones abusivas y un tribunal–dividido- que se pronunció donde el pueblo catalán ya lo había hecho en referéndum. Nada de esto es lógico. Pero tampoco justificar la secesión de Cataluña por el rechazo de una sentencia.

Sorprendentemente, recobrar el prestigio y la imparcialidad de los magistrados mediante su reclutamiento objetivo -y una necesaria reforma constitucional-sigue sin estar en la agenda. Acaban de aprobarse dos reformas legales que merecen juicios distintos.  El recurso previo frente a los Estatutos antes de someterlos a referéndum solventará un inconveniente. En cambio, introducir instrumentos de ejecución es problemático.

La idea parece buena, perola forma de la iniciativa no fue correcta: a instancias de un único Grupo parlamentario y sin consultar al TC. Tampoco su tramitación: corriendo en lectura única y por el procedimiento de urgencia en paralelo con sendas elecciones. Las normas del bloque de la constitucionalidad no deben modificarse con urgencia por su acusada estabilidad; es una contradicción en sustancia. Un acusado defecto de técnica legislativa, pero que puede no redunde en un inconstitucional vicio de procedimiento, si no se demuestra que produjo una consecuencia indebida y la lesión del algún principio constitucional.

Se trata de “adaptarse a las nuevas situaciones”: el inicio de un proceso secesionista, impulsado por unas fuerzas políticas que desdeñan las normas constitucionales; si bien como la regulación es general puede aplicarse a otros supuestos. Ante un problema nuevo, se introduce una solución vieja. Los instrumentos de ejecución son un trasunto de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Sólo que las jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa tienen naturalezas distintas: no es lo mismo dar instrucciones a una Administración pública, sometida en sus fines a las leyes, que a un Parlamento o un Gobierno. Es difícil creer que a los grandes juristas que redactaron la Ley en 1979 no se les ocurriera esta idea, pero la desecharon; si bien es verdad que no podían imaginar estas graves deslealtades. Ninguno de los clásicos de la justicia constitucional se ocupó tampoco de la ejecución, la dejaron en manos del parlamento y otros poderes,  porque esperaban que se sintieran vinculados a las sentencias.

Se permite ahora al TC disponer quien ha de ejecutar sus resoluciones, las medidas necesarias y resolver las incidencias. Asimismo se diseña un incidente de ejecución que autoriza a imponer multas, suspender en sus funciones a autoridades y empleados públicos, y requerir la colaboración del Gobierno para que adopte las medidas necesarias en una ejecución por sustitución. De hecho, la resolución por la que se admitió la impugnación de la resolución del Parlamento de Cataluña sobre el llamado “inicio del proceso político” –toda una provocación- y la suspendió automáticamente, dispuso la notificación personala diversas autoridades. El requerimiento personal parece un requisito previo a una hipotética condena por un delito de desobediencia, algo que ya ocurrió en el caso Atutxa al no cumplir lo resuelto por el Tribunal Supremo.

¿Qué decir? La Constitución diseña unos controles ordinarios y jurisdiccionales(art. 153 CE) sobre los actos de las Comunidades Autónomas, junto a otros extraordinarios y políticos sobre los órganos (art. 155 CE) cuando se “atente gravemente al interés general”: la intervención federal o coacción estatal tras la autorización del Senado. ¿Cuál creen debería activarse si se produjera una declaración unilateral de independencia? La reforma tiende un puente –imposible- entre ambos controles, para ganar tiempo antes de adoptar medidas irreparables y cargarse de razones. Pero no puede pedirse a un tribunal que realice el trabajo del Gobierno sin borrar las fronteras entre controles jurídicos y políticos. Si bien es igualmente posible que el TC se mantenga dentro de los límites jurídicos, dejando la ejecución por sustitución y desde luego la ordenación de las medidas de coacción en manos del Gobierno. ¿Serán además eficaces multas y sanciones penales? Todo ello no es necesariamente inconstitucional pero sí arriesgado.

La coacción ya fue aplicada el 6 de octubre de 1934. La historia a veces se repite y la segunda en forma de pesadilla. Sólo el diálogo y la transacción pueden evitar controles a los que ningún Estado puede renunciar cuando se incumple gravemente la Constitución. El TC ya ha advertido que el “derecho a decidir” no aparece reconocido en la Constitución, pero puede ser “una aspiración política” a la que puede llegarse mediante un proceso ajustado a la legalidad. Legalidad y democracia, sin rigideces. Al margen de su conciliación sólo está la selva…

La desconexión del estado

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Joaquín Tornos Mas

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

Tras las elecciones catalanas del 27 de septiembre, en las que la opción secesionista no logró la mayoría de votos pero si una amplia mayoría de escaños, parecía lógico imponer  un tiempo  de espera para conocer los resultados de las elecciones generales del 20 diciembre y, a continuación, abrir una negociación con el Gobierno estatal resultante con el fin de buscar una solución al conflicto con Cataluña.

No ha sido así. La falta de mayoría parlamentaria suficiente de Junts pel Si ha permitido, a la CUP ,sorprendentemente, con sólo 10 diputados, imponer su hoja de ruta. De este modo se ha abandonado la idea de un proceso negociador hacia la independencia que pudiera estar sustentado en la  fuerza de un partido independentista con amplio respaldo popular, para optar por una vía rupturista y revolucionaria.

Esta nueva hoja de ruta es la que diseña la Resolución del Parlamento Catalán, pactada por Junt pel Si y la CUP,  aprobada el pasado 9 de noviembre. En la misma  se afirma que las elecciones del 27 septiembre 2015 otorgaron al Parlamento catalán un mandato democrático para proceder a declarar solemnemente el inicio del proceso de creación del Estado catalán independiente en forma de República. Junto a esta declaración solemne lo más relevante es que en el mismo Acuerdo se insta al futuro Gobierno a iniciar, en un plazo máximo de 30 días, la tramitación de las leyes del proceso constituyente de Seguridad Social y de Hacienda Pública. Al mismo tiempo se afirma que el Parlamento Catalán, como depositario de la soberanía y expresión del poder constituyente, debe llevar a cabo un proceso de desconexión democrática con el Estado español, sin supeditarse a las  decisiones de las instituciones del Estado español, en particular del Tribunal Constitucional, al que considera deslegitimado y sin competencia alguna. Se añade también que se insta al Gobierno catalán a cumplir exclusivamente aquellas normas o mandatos que emanen del Parlamento catalán.

Esta declaración del Parlamento no supone una declaración formal de independencia, sino la voluntad de ejercer una pretendida plena soberanía del pueblo catalán que vaya conformando por la vía de los hechos la realidad de un Estado independiente actuando totalmente al margen del orden constitucional constituido.

De este modo se trata de avanzar hacia la independencia a través de una clara y voluntaria provocación, de un acto de fuerza, que en última instancia pretende forzar la inevitable reacción del Gobierno del Estado con el fin último de que esta intervención estatal pueda generar más rechazo a un Estado que se calificará  de  opresor, tratando de este modo de ganar más adhesiones al proceso separatista. También se pretende  conseguir el apoyo internacional para la resolución del problema político catalán.

Obviamente la Resolución del Parlamento es manifiestamente inconstitucional, será impugnada ante el Tribunal Constitucional, se suspenderán de inmediato sus efectos y el Tribunal Constitucional más tarde declarará su inconstitucionalidad. El Parlamento Catalán, poder constituido, debe actuar dentro de los límites que marca la Constitución, y el pueblo catalán carece de la soberanía que pretende autoatribuirse. No existe una legitimidad democrática que pueda imponerse a la Constitución. La legítima reivindicación a la independencia debe articularse, en su caso, de forma pactada y por el procedimiento de la revisión constitucional. Pero es que además, los resultados de las elecciones del 27 septiembre 2015 niegan la existencia de una mayoría de votos a favor de la independencia, lo que deslegitima también democráticamente la Resolución del Parlamento.
Los riesgos de esta opción son inmensos. Se incrementa el fraccionamiento de la sociedad catalana, se cierran puertas para futuros acuerdos, y todo se basa en la provocación al Estado español con la finalidad de que el proceso soberanista avance gracias a la ampliación del enfrentamiento entre España y Cataluña.

Se ha impuesto un camino de ruptura mediante una peligrosa prueba de fuerza al  poder del Gobierno del Estado, ignorando que este poder no sólo cuenta con la fuerza del derecho, la Constitución y los instrumentos de acción puestos en sus manos, sino también con la legitimidad de oponerse a una Resolución de un Parlamento que no tienen cuenta la voluntad de sus propios ciudadanos y que se sitúa frontalmente fuera del ordenamiento jurídico.

Mientras tanto el futuro inmediato puede deparar un nuevo escenario. Ni habrá Declaración Unilateral de Independencia, ni desconexión, ni acuerdo con el Gobierno del Estado. Lo más seguro es que los ciudadanos catalanes sean llamados a las urnas de nuevo en un futuro no lejano.

Escenarios postelectorales

 Francesc Pallarés

Catedrático de Ciencia Política de la UPF

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Dos consideraciones, en relación a la formación del Parlament y a la investidura.. 

- Si el voto de todos los ciudadanos valiera igual,  JxS hubiera obtenido 56 diputados, 6 menos que en la actualidad. La CUP hubiera obtenido  uno más, pero entre ambas opciones sumarían 67 escaños, no pudiendo formarse una eventual mayoría absoluta independentista en la cámara (68 escaños). El PP obtendría un escaño más y el PSC y CSQP dos más cada uno. La actual configuración de la Cámara deriva de una manipulación de las preferencias expresadas por los ciudadanos. Debería tenerse en cuenta, como llamada a la prudencia, y muy especialmente en un tema como la independencia. 

- Con sus 62 escaños, JxS deberá negociar votos a favor y/o abstenciones en otros partidos para poder investir President y gobernar. Para alcanzar la mayoría absoluta necesita 6 votos más. Se garantiza la mayoría simple con los 62 diputados actuales siempre que hubiera 12 abstenciones/ausencias, reduciéndose en 2 las abstenciones/ausencias necesarias por cada voto adicional obtenido.
La propia naturaleza de JxS, la polarización de la elección y la necesidad de tener en cuenta otros ámbitos de políticas (social, fiscal,…) además del “nacional”, encierran grandes dificultades para configurar esta mayoría.. 

La fórmula de JxS se adecua con un planteamiento plebiscitario de la elección, con una duración limitada en el tiempo y reducida acción política en ámbitos diferentes al “nacional”, base del acuerdo. Pero las diferencias en el nivel socio-económico cobran aún más importancia cuando se debe buscar apoyos parlamentarios.
Las medidas de tipo social y económico de su programa están supeditadas a la independencia y la mayor parte de ellas entran contradicción con el comportamiento anterior de CiU (sobre el IVA cultural, la progresividad en el IRPF, derogación de la Ley de Reforma Laboral, Ley para la rehabilitación de barrios). Un grave lastre para la credibilidad de su eventual oferta para la investidura y de cara a la negociación para formar mayoría. 

Así, la CUP se niega a votar a Artur Mas al que ha criticado duramente su condescendencia frente a la corrupción y sus políticas restrictivas a nivel social. Facilitar su investidura sería provocar la quiebra interna.

Otro candidato de JxS podría obtener más fácilmente el apoyo o la abstención de la CUP. Sin embargo Mas y CDC no pueden contemplar otra opción que el propio Mas, cuyo liderazgo ha centrado toda su estrategia desde hace años. Pero obtener el apoyo de la CUP podría suponer para JxS aceptar planteamientos inaceptables para un sector muy  importante de CDC y sus bases de apoyo, con evidentes riesgos de ruptura. Sustituir a Mas podría rebajar estos costes.

 JxS podría dejar en suspenso su planteamiento independentista a corto plazo para configurar con otra(s) fuerza(s) que quieren cambiar la situación actual (CSQP, y quizás PSC?), una mayoría con mayor representatividad y fuerza, con el objetivo de un mejor encaje sobre financiación, competencias e identidad, temas nucleares del descontento. Esta vía necesitaría que de las elecciones generales del 20D surgiera un planteamiento abierto al nuevo encaje. Pero contiene riesgos de ruptura en JxS.

JxS  deberá retocar su plan para abordar un proceso diferente y más largo al de 18 meses de transición que había diseñado, y se necesitará capacidad de gobierno sobre otros ámbitos que el “nacional”. ¿Con qué mayoría?

¿Acuerdos? ¿Nuevas elecciones? Seguiremos….

La metodología de la reforma constitucional

Eliseo Aja
Catedrático de derecho constitucional. Universidad de Barcelona
eaja@ub.edu

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Una de las piezas del complicado tablero político es la reforma constitucional, en sí misma, porque hay elementos importantes del sistema político que funcionan mal, y de forma indirecta porque una reforma del régimen autonómico podría facilitar la reconducción del conflicto existente en Cataluña. Algunos partidos han planteado su posición favorable a la reforma de ciertos puntos de la Constitución (principalmente, el PSOE, Podemos y Ciudadanos), pero todo el mundo intuye que será necesaria la concurrencia del PP y también de los partidos nacionalistas principales. Es posible que la reforma sea objeto de debate en la inmediata campaña electoral, pero es más probable que se discuta a fondo en la próxima legislatura, de manera que ahora no tiene mucho sentido desarrollar los detalles de la posible reforma y en cambio sería muy útil el acuerdo sobre el método, sobre el camino a seguir. 

Los principales elementos de este acuerdo, que puede ser implícito, podrían ser: razonar la necesidad de la reforma constitucional, y realizar una pedagogía no partidista de la misma; diferenciar una reforma constitucional y un proceso constituyente; determinar la parte política y jurídica de la reforma; respetar escrupulosamente el procedimiento de reforma establecido en la propia Constitución y tener claro que no es necesario el consenso sino las mayorías cualificadas que exige la Constitución.

¿Es necesaria la reforma constitucional? Todo el mundo acepta que es conveniente que la Constitución se reforme de tanto en tanto y también que se eviten reformas inútiles. En Francia, la Constitución de 1958 se ha modificado una veintena de veces, en Alemania la Ley Fundamental de 1949 ha tenido 60 reformas, de índole diferente. La respuesta clásica del derecho constitucional (Hesse) es que debe emprenderse la reforma cuando una norma constitucional general problemas que no se pueden resolver con las leyes o la jurisprudencia. Pero el criterio es formal y nos devuelve al razonamiento político: la reforma procede cuando existen problemas institucionales que la mayoría de las fuerzas políticas creen que deben atajarse. 

Hay que diferenciar entre reforma constitucional y proceso constituyente. Este existe cuando se aprueba la Constitución por primera vez y por tanto se elige un Parlamento constituyente. Se produce una ruptura con el pasado y el Parlamento constituyente tiene libertad para elaborar la Constitución, sin límites o procedimientos específicos. Esto suele explicarse diciendo que el poder del proceso constituyente es originario mientras que el poder de la reforma constitucional es derivado y limitado. 

La reforma constitucional, en cambio, se encuentra prevista en la propia Constitución, que señala el procedimiento y las mayorías necesarias para llevarla a cabo. En España, los artículos 166-169 introducen dos procedimientos diferentes, según la materia. La regulación responde a los problemas de 1978 y probablemente debieran incluirse en la reforma, pero mientras esta no se realice las modificaciones deben realizarse según el procedimiento previsto –aunque sea malo- para gozar de la legitimidad de haber respetado la legalidad vigente. Además, el Tribunal Constitucional podría controlar el procedimiento de la reforma y esa nacería debilitada.

Frente a las alusiones al consenso de 1978, tramposas porque no se recuerda que solo fue el resultado final de muchas negociaciones, hay que resaltar que la reforma de la Constitución sólo exige las tres quintas partes de las Cámaras (con alternativas equivalentes y referéndum facultativo) para unas materias y dos tercios de cada Cámara, disolución y elecciones, y de nuevo dos tercios, más referéndum obligatorio para otras materias. Quizás que dejemos de mitificar el consenso y nos pongamos a dialogar.

Elecciones autonómicas en Cataluña. And the winner is….la negociación y el acuerdo

Joaquín Tornos Mas

Catedrático de derecho administrativo. Universidad de Barcelona

jtornos@ub.edu

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Al día siguiente del Referendum escocés del 18 de septiembre del año 2014, el profesor Stephen Tierney publicó un escrito en el blog del Centre for Constitucional Change en el que decía: And the winner is…the referendum. El pueblo escocés había participado en un 85% en la votación, y el no había ganado ampliamente ( 55,3 frente a 44,7 a favor del sí). Pero el citado profesor destacaba que la amplia participación legitimaba la celebración del referéndum, mientras que  el resultado debería llevar a abrir  unas  negociaciones que permitieran dar cumplimiento a la promesa de los partidos unionistas a favor de una más amplia devolution.

Las elecciones autonómicas catalanas permiten una lectura similar. Se convocaron por el Presidente de la Generalidad con la intención de dotarlas de carácter plebiscitario en torno a la opción independentista que, como de hecho  único punto del programa electoral, planteaban la lista Junts pel Sí y la CUP. Se votó con una alta participación del 77%, y el voto independentista alcanzó un 47%. 

¿Qué lectura debe extraerse de estos datos?. La opción independentista no es mayoritaria en votos, y aún menos si la calculamos sobre el censo electoral, pero ha obtenido un amplísimo respaldo por parte de los votantes, lo  que ha dado la mayoría parlamentaria a las fuerzas políticas que la han defendido.

¿Qué hacer a partir de este resultado?.  En primer lugar reconocer que en Cataluña la opción independentista cuenta con un amplio soporte que ha ido creciendo en los últimos años. A ello debería añadirse el sentimiento nacionalista de otras fuerzas políticas no independentistas ( PSC, Iniciativa per Catalunya, Unió Democrática). En definitiva, se constata una vez más, la realidad nacional de Cataluña y la demanda mayoritaria de reconocimiento de esta singularidad y de mayores cotas de autogobierno.Esta realidad exige una respuesta política  y jurídica. 

La respuesta política es reconocer esta realidad de Cataluña como nación dentro de la nación española. La respuesta jurídica  debe ser tratar de encauzar las reivindicaciones de singularidad y más autogobierno dentro del marco constitucional. Por ello, el vencedor de las elecciones debería ser la negociación y el acuerdo.

Si ya se ha votado, la negociación debería centrarse en una reforma constitucional que diera respuesta a las reivindicaciones de la mayoría del pueblo catalán. Una reforma que reforzaría el texto de la Constitución desde la legitimidad de su nueva sumisión a referendo de todos los ciudadanos catalanes y del Estado. Una negociación que debería iniciarse a partir del amplio consenso sobre la necesidad de esta reforma, que además de la apuesta por un modelo de organización territorial  de corte  federal  debería incluir otros aspectos ( calidad democrática, nuevos derechos sociales,  posición de España en Europa…). El debate pausado debería concluir con el acuerdo de un nuevo texto que pretendiera regir la vida de los españoles al menos por unos 30 años más. 

Por eso, the winner  no es el sí, pero tampoco un no inmovilista. The winner debería ser la negociación y el acuerdo.

A vueltas con los CIE: el debate sobre su clausura

Markus González Beilfuss

Profesor de Derecho Constitucional UB

La institucionalización de un debate antiguo

En los últimos meses, los centros de internamiento de extranjeros (más conocidos como CIE) vuelven a ser noticia: el debate sobre su clausura ha traspasado la calle y ha llegado al ámbito institucional; por el momento, al Parlamento de Cataluña y a los Ayuntamientos de Barcelona y Madrid. En el caso de estas dos ciudades, el cierre de los centros de internamiento ubicados en su término municipal se contempla de forma expresa en los programas electorales de las fuerzas políticas que han resultado ganadoras en las pasadas elecciones municipales¹. En el caso del Parlamento catalán, esta reivindicación ha recibido apoyo formal por vez primera el pasado 2 de julio: la Comisión de Justicia y Derechos Humanos aprobó las conclusiones de un Grupo de Trabajo creado en su seno, en las que se reclama "el inicio en el plazo más breve posible de un proceso que conduzca al cierre de los centros de internamiento de extranjeros"².

Desde su creación en el año 1985, los CIE han estado rodeados de polémica: en unos casos, a raíz de sucesos concretos acaecidos en su interior (en ocasiones, incluso luctuosos); en otros, como consecuencia de insuficiencias notables en la normativa que los regula; asimismo, con ocasión de prácticas que en algunos casos se apartaban de los supuestos y condiciones en que es posible decretar el internamiento de un extranjero. Los CIE han sido, en efecto, instituciones tradicionalmente controvertidas. Como consecuencia de todos estos problemas, algunas organizaciones no gubernamentales y colectivos de abogados han venido reivindicando desde hace unos años el cierre de estos centros. En los últimos meses, esta reivindicación ha empezado a ser asumida por instituciones altamente representativas como el Parlamento de Cataluña y, previsiblemente, por los Ayuntamientos de Barcelona y Madrid. Es cierto que estas instituciones carecen de competencias en relación con los CIE, puesto que es el Estado central quien las ostenta de forma exclusiva. No obstante, es evidente que esta toma de postura por parte las instituciones mencionadas constituye un salto cualitativo en el debate sobre estos centros.

¿Qué es un CIE?

La normativa de extranjería define los CIE como "centros de naturaleza no penitenciaria” en los que es posible internar de forma cautelar a los extranjeros que, por diversas causas, pueden ser obligados a abandonar nuestro país. La naturaleza “no penitenciaria” de estos centros no es, sin embargo, desarrollada por dicha normativa en ningún sentido, de modo que se da una situación paradójica: un elemento estructural de estos centros que debería garantizar que la privación de libertad que se produce en su interior se realiza en unas condiciones diferentes (y mejores) que las que se dan en las prisiones ha acabado permitiendo que el internamiento de extranjeros se lleve a cabo en unas condiciones que, en muchos casos, son peores que las de los centros penitenciarios.

El internamiento de extranjeros no es una sanción, sino una medida cautelar decretada por una autoridad judicial, cuyo único fin es garantizar durante un determinado plazo de tiempo (que en la actualidad nunca puede superar los 60 días) el cumplimiento efectivo de la obligación de abandonar el país. Por tanto, transcurrido el plazo máximo de internamiento o constatada la imposibilidad de practicar la expulsión, los internos deben ser puestos en libertad.

La privación de libertad es solo una de las medidas cautelares que contempla la legislación española de extranjería. Es más, puesto que supone una limitación de un derecho fundamental, debería ser excepcional. Sin embargo, en la práctica ha sido muy habitual. Aunque los criterios empleados para instar y para autorizar el internamiento han variado con el paso del tiempo, esta medida ha sido una realidad frecuente y no excepcional. En los últimos años, ha afectado sobre todo a extranjeros con antecedentes penales o policiales, y a personas que han sido trasladadas desde Ceuta y Melilla después de haber intentado entrar irregularmente en nuestro país.

El debate actual sobre el cierre de los CIE

En la actualidad, la controversia en relación con estos centros va más allá de los casos concretos en que la normativa no es aplicada de forma correcta; lo que se reivindica ahora es, directamente, su clausura. Los promotores originales del cierre de los CIE (fundamentalmente, organizaciones no gubernamentales y colectivos de abogados) han fundamentado su reivindicación en una discrepancia radical con estos centros, con la propia institución del internamiento de extranjeros y, en muchos casos, con la propia política del Gobierno de lucha contra la inmigración irregular. Este también es el caso de la Comisión de Justicia del Parlamento de Cataluña, que en su dictamen no se refiere únicamente a los CIE, así como de los programas electorales de las fuerzas mayoritarias en Madrid y Barcelona, que también dejan entrever una discrepancia estructural con estos centros.

En cualquier sociedad democrática, los debates públicos sobre aspectos relevantes de la convivencia deben ser bienvenidos. En el caso de la inmigración y, concretamente, de los CIE, tales debates son especialmente necesarios puesto que ambas realidades inciden en aspectos claves del Estado de Derecho y, en definitiva, en la pregunta de quiénes somos y cuáles son los principios de definen nuestro modelo de convivencia. La ausencia evidente de competencias autonómicas y locales para decidir la suerte de los CIE no deslegitima este debate desde un punto de vista democrático. Ello no implica, sin embargo, que las cuestiones competenciales puedan ser soslayadas, ni que la dimensión europea de la lucha contra la inmigración irregular puede ser dejada de lado. En todo caso, para que dicho debate pueda llegar a buen puerto (en el sentido de mejorar la situación actual) y sea riguroso, deberían darse algunos presupuestos. Máxime, teniendo en cuenta que la realidad del internamiento de extranjeros y de los CIE es diversa y compleja.

¿Qué presupuestos debería considerar un debate riguroso sobre los CIE?

Un primer presupuesto de cualquier debate de esta naturaleza debería ser el conocimiento preciso de la realidad. En el caso de los CIE, la ausencia de datos rigurosos y fiables ha sido una constante que ha dificultado hasta ahora cualquier debate. Si bien se ha producido alguna mejora, a día de hoy siguen sin existir estudios que analicen en profundidad la realidad y evolución de los CIE, y que permitan extraer conclusiones claras sobre una institución (el internamiento de extranjeros) que es crecientemente compleja y que también presenta diferencias entre los diversos CIE. Contamos, por un lado, con datos oficiales parciales y metodológicamente discutibles de algunos centros o de los años más recientes; y, por otro, con informes auspiciados por algunas organizaciones no gubernamentales que contienen datos extraídos de entrevistas y visitas, pero que acostumbran a ser poco representativos. Si bien tales datos suscitan dudas importantes sobre la eficacia del internamiento (aproximadamente la mitad de los internos no son expulsados), un debate riguroso sobre el internamiento requeriría mucha más precisión en los datos que se manejan.

Es cierto que la responsabilidad por esta situación recae en el Gobierno del Estado y, en concreto, en el Ministerio del Interior, que se ha mostrado muy poco transparente, cuando no obstruccionista, en relación con la información sobre los CIE. Aunque la situación ha mejorado algo en los últimos años como consecuencia, sobre todo, de instituciones como el Defensor del Pueblo o la Fiscalía General del Estado, hasta el punto que el Reglamento sobre los CIE aprobado en 2014 contempla expresamente el deber de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras de publicar datos relativos a la estancia y ocupación de cada centro, la situación real dista mucho de la que cabría esperar en un Estado democrático, en el que el ejercicio del poder debe ser transparente y responsable.

De hecho, sería deseable conocer no sólo los datos que se acaban de mencionar, sino también los relativos al origen y situación concreta de los internos, que es cada vez más heterogénea y compleja. Asimismo, sería sumamente interesante conocer la labor concreta que están llevando a cabo los diferentes Jueces de Control de Estancia de los CIE, que se crearon en el año 2009 con la competencia de visitar estos centros y de conocer las peticiones y quejas de los internos, pero cuya labor es bastante desconocida. En cualquier caso, el conocimiento de la realidad de los CIE permitiría no sólo detectar los problemas reales que los rodean, sino también contrarrestar los argumentos que, en algunas ocasiones, no se ajustan a la realidad o la simplifican en exceso.

Un segundo presupuesto que facilitaría un debate riguroso sobre los CIE sería ceñirlo estrictamente a tales centros. Es cierto que los CIE constituyen una pieza importante en la lucha contra la inmigración irregular y están relacionados con otras cuestiones como las identificaciones de extranjeros o las condiciones en que se materializan las expulsiones. No obstante, un debate que pretenda abordar de forma simultánea todos estos temas o que cuestione, en el fondo, la propia posibilidad de expulsar a los extranjeros que se encuentren en una situación irregular en nuestro país difícilmente puede llegar a buen puerto.

Un tercer presupuesto que debería presidir cualquier debate sobre los CIE hace referencia al realismo y a la voluntad de mejorar la situación. Tradicionalmente, los interlocutores han carecido de espíritu constructivo y dialogante. El Ministerio del Interior ha intentado evitar en la medida de lo posible cualquier debate, ya sea no ofreciendo datos, ya sea defendiendo sin fisuras la legalidad de cualquier actuación por parte de los miembros de la policía, ya sea retrasando injustificadamente la aprobación de las normas que deben regir la vida interna de estos centros.

Por su parte, los críticos de los CIE no siempre han manejado de forma matizada y objetiva los argumentos esgrimidos en defensa de su postura. La ausencia de datos oficiales y las dificultades de acceder a la realidad de estos centros han condicionado la estrategia de los colectivos que han reivindicado el cierre de los CIE. No obstante, algunos posicionamientos poco matizados en torno a la inconstitucionalidad de tales centros, a la sistemática vulneración de los derechos de los internos, así como la minusvaloración de las dificultades reales de las medidas alternativas al internamiento, tampoco han propiciado un debate riguroso en torno a los CIE.

En definitiva, lo que ha existido todos estos años ha sido una confrontación (en muchos casos, virulenta) en torno a los CIE, que no ha permitido abordar con los matices necesarios los diferentes supuestos que conviven en estos centros y, sobre todo, que no ha permitido profundizar en las alternativas reales al internamiento.

Un último presupuesto que no puede olvidarse en cualquier debate actual sobre inmigración y, en concreto, sobre los CIE es el contexto europeo en que se desarrolla la lucha contra la inmigración irregular. La creación del llamado Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la supresión de los controles de las fronteras interiores y la creación de una frontera exterior de la Unión Europea está condicionando de manera radical las políticas de inmigración de los Estados Miembros y, por tanto, la política española. Si bien la normativa comunitaria (y, en concreto, la Directiva de retorno) no exige la existencia de centros de internamiento de extranjeros, no hay que olvidar que, para dicha normativa, la expulsión constituye la sanción por antonomasia a la estancia irregular, como ha recordado hace unos meses el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea en un caso referido precisamente a la legislación española³. En este contexto, la necesidad de garantizar la ejecución de las expulsiones adquiere una dimensión europea que no puede soslayarse. Como tampoco puede restarse importancia al hecho que todos los Estados Miembros contemplan la privación preventiva de libertad como la medida cautelar más habitual, ni que las medidas alternativas al internamiento no resultan la regla en ningún Estado Miembro.

En definitiva, cualquier debate sobre inmigración y, en concreto, sobre la inmigración irregular debe tener muy en cuenta el contexto europeo, entendiendo por tal no sólo el marco normativo comunitario, sino también la repercusión política de las medidas adoptadas en el ámbito nacional.

La situación actual

Lamentablemente, el actual debate sobre el cierre de los CIE no parece presentar avances significativos en relación con ninguno de los cuatro presupuestos que se acaban de señalar: contar con datos rigurosos sobre la realidad, circunscribir el objeto del debate de manera estricta a los CIE, abordar el debate sobre estos centros desde el realismo y la con voluntad de mejorar la situación, y tener muy presente el contexto europeo.

Así, si se analizan en detalle los trabajos y las conclusiones del Grupo de Trabajo sobre la Revisión del Modelo de los Centros de Internamiento creado en el seno de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Parlamento de Cataluña, siguen echándose en falta, por un lado, datos rigurosos, contrastados y completos sobre los centros de internamiento y sobre la realidad concreta del CIE de Barcelona. La ya mencionada insuficiencia de los datos oficiales no ha sido suplida por la Delegada del Gobierno en Cataluña, que no compareció ante el Grupo de Trabajo a pesar de haber sido invitada. Pero también es de lamentar el escaso eco que las conclusiones del Grupo de Trabajo ha dado a las comparecencias del Fiscal Delegado de Extranjería de Barcelona y del Juez de Control de Estancia del CIE de Barcelona, que aportaron información interesante sobre la situación real de este centro.

Por otro lado, dichas conclusiones también van mucho más allá del internamiento de extranjeros y de los CIE, y se refieren a cuestiones tales como las identificaciones policiales de los extranjeros, los vuelos de repatriación, la protección internacional o la figura del rechazo en frontera introducida recientemente en la legislación de extranjería. En todos estos casos, el informe de la Comisión insta al Gobierno de la Generalitat a exigir del Gobierno estatal los cambios oportunos. Dejando de lado si los problemas que se señalan son actuales y generales, hubiese sido deseable un mayor análisis de las medidas alternativas al internamiento, a las que se alude de forma genérica sin reparar en que su aplicación presenta problemas específicos en el caso de extranjeros que, en la mayoría de supuestos, no desean volver de manera voluntaria a sus países de origen.

También cabe llamar la atención sobre el carácter en cierta medida ecléctico de las conclusiones del Grupo de Trabajo en lo que se refiere a los CIE. Aunque los medios de comunicación solo se han hecho eco del ya mencionado emplazamiento al Gobierno de la Generalitat para que requiera del Estado el inicio de un proceso que conduzca a la clausura progresiva de los CIE, dichas conclusiones también se refieren de forma expresa a las importantes mejoras en las condiciones de internamiento experimentadas en los últimos años, así como a la necesidad de llevar a cabo una serie de mejoras en las instalaciones de dichos centros y en el régimen de internamiento. Si bien ambas cuestiones no entran en contradicción, por lo menos de manera formal, con la reclamación de cerrar los CIE, su inclusión no parece obedecer solo a la voluntad de integrar al máximo número de fuerzas políticas en la aprobación de las conclusiones (que han sido apoyadas por todos los grupos parlamentarios, excepto el Popular y el de Ciudadanos), sino también al reconocimiento implícito de que la clausura de los CIE no es factible de forma inmediata, sobre todo por la falta de alternativas reales y contrastadas al internamiento.

Por último, las conclusiones del Grupo de Trabajo tampoco han tenido suficientemente en cuenta el contexto europeo de la política migratoria. Se insta la revisión de algunos aspectos de esta política y se sostiene que la normativa comunitaria no impide el cierre de los CIE, pero no se hace referencia al impacto de esta medida a nivel europeo, sobre todo teniendo en cuenta el grado de desarrollo del debate en torno a las medidas alternativas al internamiento.

En suma, más que una "propuesta de revisión y superación del modelo actual de los centros de internamiento", que era lo que el Pleno del Parlamento de Cataluña había aprobado en su día⁴, las conclusiones del Grupo de Trabajo (denominado formalmente "de revisión del modelo de los CIE") se han limitado, pues, a trasladar a la Cámara sin apenas matices las posiciones favorables al cierre de estos centros, que hasta ahora eran minoritarias. Poco se ha avanzado en el debate y análisis de las alternativas reales y concretas al internamiento de extranjeros, más allá de una referencia genérica a unos centros abiertos de acogida transitoria, que parecen previstos para extranjeros que únicamente hayan cometido irregularidades administrativas. En cualquier caso, sin un debate en profundidad sobre tales alternativas en relación con personas extranjeras que, por lo general, no desean abandonar de forma voluntaria el país, resulta muy difícil (por no decir imposible) avanzar de manera real en el debate en torno a la clausura de los CIE.

Documentación complementaria

-GONZÁLEZ BEILFUSS, M., “El régimen jurídico de los CIE en España: evolución normativa y cuestiones pendientes”, REVENGA SÁNCHEZ, M. Y FERNÁNDEZ ALLÉS, J.J., Los CIE. Régimen jurídico tras el Reglamento de 2014 y la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2015, Tirant lo Blanc, Valencia, 2015.

-PUEBLOS UNIDOS, Situación actual de los CIE en España y su adecuación al marco legal vigente. Informe elaborado por las Clínicas Jurídicas de ICADE (Universidad Pontificia de Comillas), Per la Justícia Social (Universidad de Valencia), Dret al Dret (Universidad de Barcelona) y el Observatorio de Derechos Humanos (Universidad de Valladolid), 2015.

1 Así, el programa de Barcelona En Comú contiene el compromiso de presionar políticamente para cerrar el CIE de Zona Franca en base a argumentos de carácter ético, económico y técnico. Más allá de algunas medidas relacionadas con las identificaciones de extranjeros y la expulsión desde las prisiones de aquellos que hubiesen sido condenados, dicho compromiso se concreta en la presentación de una moción desde el Ayuntamiento que solicite el cierre de dicho centro. Por su parte, el programa de Ahora Madrid contempla genéricamente la solicitud al Estado del cierre del CIE de Aluche, del que se señala que “priva de libertad a personas por una mera falta administrativa”.

2 Vid. BOPC, núm. 641, de 16 de julio de 2015.

3 Sentencia de 23 de abril de 2015 del Tribunal de Justícia de la Unión Europea (C 38/14)

4 Moción 156/X del Parlamento de Cataluña, sobre las garantías jurídicas y la tutela de los derechos fundamentales de la población inmigrantes en Cataluña.

Elecciones plebiscitarias

Xavier Arbós Marín

Catedrático de derecho constitucional de la UB

Twitter @Xavier_Arbos

Cuando a Jorge Luis Borges le preguntaron su opinión acerca de la “literatura comprometida”, respondió que la expresión le sonaba a “equitación protestante”. Tal vez Borges fuera un reaccionario en sus opiniones políticas, pero su pericia en el manejo del lenguaje está fuera de toda duda. Su comentario consigue un gran efecto retórico con una gran economía de medios. Mediante una sutil caricatura y en dos palabras pretende desacreditar una fórmula en la que, a su juicio, el adjetivo no es coherente con el sustantivo. Para Borges, la literatura tiene un propósito distinto de la militancia, y algo parecido podría decirse de la fórmula con la que se pretende caracterizar las elecciones que el presidente Mas ha anunciado para el próximo 27 de septiembre (27S). Trataré de explicarlo en dos planos: primero, en relación con su origen y contenido; segundo, su contexto y función aparente.

La expresión “elecciones plebiscitarias” tiene su definición más ambiciosa en el primero de los informes del Consell Assessor per a la Transició Nacional (CATN), cuya versión en castellano puede encontrarse en http://goo.gl/L1lVHb. Allí, en las páginas 135-136, y tras advertirnos de que la fórmula no tiene carácter jurídico, se nos dice que “unas elecciones plebiscitarias serían las que en términos políticos tendrían como objetivo esencial conocer la opinión del electorado alrededor de una determinada propuesta política de gran trascendencia general.” El informe del CATN se publicó originalmente en julio de 2013, y esas elecciones eran una de las vías propuestas para poder acreditar la voluntad del pueblo de Catalunya en el supuesto de que, como sucedió, no se pudiera desarrollar legalmente una consulta el 9 de noviembre de 2014. En su solemne discurso del 25 de noviembre (disponible aquí: http://goo.gl/FPyxDU), Mas se refirió a la convocatoria de unas elecciones como medio para desbloquear la situación política. No pretendió, sin embargo,  trazar una línea clara entre elecciones “plebiscitarias” y elecciones “constituyentes” al referirse a ellas. En la página 12 ponía el énfasis en el hecho de que iban a ser las elecciones cuya convocatoria le correspondía. Esto es, las que jurídicamente son elecciones al Parlamento catalán que puede convocar el presidente de la Generalitat según el artículo 75 del Estatuto. Finalmente, un acuerdo político entre CDC y ERC firmado el 30 de marzo junto con Omnium Cultural, la Assemblea Nacional Catalana y la Associació de Municipis per a la Independència (que puede descargarse desde aquí: http://goo.gl/UOX2Vj y que se conoce como “hoja de ruta”) afirma expresamente que esas elecciones (traduzco) “tendrán carácter plebiscitario” y “servirán como mecanismo legal para conocer la voluntad del pueblo catalán sobre su futuro político sustituyendo el referéndum que se impidió realizar.”

Para empezar con lo más formal, el adjetivo “plebiscitarias” no encaja del todo con la función que en las democracias cumplen las elecciones. Son un procedimiento jurídico dispuesto para obtener representación. De las conocidas teorías de legitimidad que propuso Max Weber, las elecciones son el mecanismo que parece más idóneo para otorgar legitimidad al poder. Para legitimidad histórico-tradicional está la monarquía; la carismática la consiguen algunos líderes, no siempre recomendables. La racional pasa por normas preestablecidas, con fórmulas matemáticas más o menos sencillas cuyo resultado transforma votos en escaños. Eso último, precisamente, es lo que no hacen los plebiscitos.

Al menos en la época moderna, la referencia es el plebiscito convocado por Napoleón III en 1870, y ferozmente criticado por Victor Hugo. Se ratificó un abanico de reformas aprobada tras las elecciones de 1869, Louis Bonaparte quiso consolidar su condición de emperador de los franceses estableciendo con el plebiscito un vínculo simbólico directo con el pueblo. Y es lo que se toma en cuenta es la expresión inmediata de la voluntad popular, supuestamente más genuina que, y en esta medida alternativa a, la voluntad de sus representantes. Incluso etimológicamente se conecta plebiscitum con plebs, como se desprende de las Institutiones (I, 2, 4) de Justiniano y puede encontrarse aquí http://goo.gl/MhvWL3: “Lex est quod populus Romanus senatorio magistratu interrogante, veluti consule, constituebat. Plebiscitum est, quod plebs plebeio magistratu interrogante, veluti tribuno, constituebat.”

Me parece que la conexión de sentido entre “elecciones” y “plebiscitarias” chirría bastante, al igual que no me suena bien la expresión “ciclismo pedestre”. Sin embargo, la cuestión de fondo es otra, mucho más importante. Tiene que ver, como se apuntaba antes, con criterios de legitimidad sobre los que se pretende fundar un cambio político que rebasa la legalidad. La “hoja de ruta” refleja esa preocupación cuando entiende que mediante las elecciones plebiscitarias (traduzco) “el resultado será de lectura fácil e inequívoca para todo el mundo, dentro y fuera de Catalunya, y esa lectura permitirá el ejercicio del mandato correspondiente.” Habida cuenta de los requisitos que se desprenden del documento de 2009 de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa (que puede verse aquí http://goo.gl/2Qxh5p) para los referéndums, es difícil que se pueda considerar que el resultado de unas elecciones puede ser considerado como suficiente para equivaler a un mandato democrático para iniciar la secesión. Por no hablar del tan elogiado como poco seguido dictamen del Tribunal Supremo de Canadá sobre la secesión del Quebec, de 1998, que se encuentra aquí http://goo.gl/ZmAlvW. Se plantea allí que para que pueda considerarse la oportunidad de negociar la secesión de una provincia, es necesario que la opción independentista, propuesta mediante una pregunta “clara”, haya obtenido una mayoría “clara.” Desde esta perspectiva es imposible que nadie pueda entender que unas elecciones valen como un referéndum.

No hay pregunta clara, ni siquiera confusa: lo que hay son elecciones, con independencia de que algunos quieran considerarlas un referéndum de autodeterminación, cuyo resultado puede, en su caso, justificar la secesión unilateral de Catalunya. La cuestión no es menor. La prueba es que entre quienes no están de acuerdo con el carácter plebiscitario del 27S figura una institución poco sospechosa de unionismo intransigente: el Pacte Nacional pel Dret a Decidir. En su página web (www.dretadecidir.cat) no encontramos sus resoluciones, pero sabemos que, en su reunión del 6 de marzo, evitó considerar el 27S como un plebiscito. Puede verse aquí http://goo.gl/KES4ML. Hay que decir también que para Oriol Junqueras, el “derecho a decidir” es desde el pasado 20 de diciembre una etapa superada, como puede verse aquí http://goo.gl/LoMIdf. Las “elecciones plebiscitarias” no se vinculan al derecho a decidir, pero no solamente porque se pueda desprender de tal o cual declaración general. Lo más preocupante es que tanto para Artur Mas como para Oriol Junqueras se puede prescindir de lo que dicen los votos populares. El primero es presidente de la Generalitat, y ambos son líderes de las formaciones políticas que han firmado la “hoja de ruta” que desde el 27S quiere conducir a Catalunya hacia la independencia. En una entrevista que Artur Mas concedió al periodista Josep Cuní para su programa 8  al dia, del 27 de abril y que puede verse aquí http://bcove.me/g7tjfxwq, a partir del minuto 7 podemos ver como dice que una mayoría de escaños es suficiente para la independencia. Dos días después, en el programa Polièdric que dirige Martí Farrero, y que puede escucharse aquí http://tinyurl.com/pl9mv4u, a partir del minuto 33 expresa su total coincidencia con Artur Mas en este punto.

El problema no es solamente la incoherencia de un adjetivo con un sustantivo. Se trata de que no es posible creer en el carácter plebiscitario cuando quienes quieren dárselo están expresamente dispuestos a ignorar la mayoría de los votos si se han asegurado la mayoría de los escaños. En las discusiones sobre este asunto suele recordarse que es prácticamente imposible que un gobierno de España autorice un referéndum sobre la secesión. Como no puede realizarse un referéndum como en Escocia, legal y acordado, hay que buscar un sucedáneo. Sinceramente, y a la vista de la “hoja de ruta”, creo que sus promotores no son del todo creíbles. Dicho sea sin dudar de su sinceridad.

Me he manifestado en diversos foros en favor de una solución a la escocesa, y sospecho que entre los que se oponen a un referéndum hay dos tipos de personas: los que temen que pueda salir un “sí” y los que temen que pueda salir un “no”. A esos últimos les puede venir bien un planteamiento como el de la “hoja de ruta”. Allí sus firmantes se comprometen, a poner en marcha la elaboración de una constitución catalana, además de (traduzco) “[m]antener una actitud expectante respecto a la alternativa de un referéndum vinculante por parte del Estado español.” Nada, pues, de intentar un acuerdo con el gobierno de España para poder celebrar un referéndum: se va esperar a que lo propongan, por si ocurre el milagro. Es comprensible que no haya muchas ganas de intentar un acuerdo que se frustró con luz y taquígrafos cuando el 8 de abril del pasado año el Congreso rechazo transferir a la Generalitat la competencia para convocar un referéndum consultivo sobre la secesión. Aunque no quede bien citar a Ortega en este contexto, “el esfuerzo inútil conduce a la melancolía”, o a una actitud meramente expectante. Lo que no se entiende es que en la misma “hoja de ruta” se prevea un referéndum de ratificación de la futura Constitución de la República catalana en un plazo no superior a los dieciocho meses, contados desde las elecciones plebiscitarias. Es decir, al margen de lo que haga el Estado español, en Catalunya será posible realizar un referéndum de ratificación de la Constitución catalana. Pero no se considera necesario, siendo posible ese referéndum, realizar en las mismas condiciones y previamente otro referéndum que deje claro si el pueblo de Catalunya quiere o no la independencia. Naturalmente, si en ese referéndum saliera “no”, sería innecesario hacer una nueva Constitución. Y no haría ninguna falta llamar “plebiscitarias” a elecciones que no lo parecen.

El uso de las palabras tiene consecuencias, como saben bien los filólogos, los juristas y los responsables de campañas electorales, entre otros. Para una introducción al lenguaje jurídico, o lo que es casi lo mismo, a la retórica, Uberto Scarpelli remitía hace más de cuarenta años (“Il metodo giuridico”, Rivista di diritto processuale, num. 4, 1971, pp. 553-574, especialmente pp. 556-571) a la obra de Lewis Carroll A través del espejo. Como se sabe, allí Alicia se encuentra con Humpty Dumpty, que parece emplear el lenguaje con criterios muy particulares: sostiene que el significado de las palabras depende de quien manda. En realidad, el texto dice “The question is (…) which is to be master”, donde “master” tal vez podría traducirse como “maestro”, pero lo habitual es entender esa afirmación como referida al poder político y no a la autoridad intelectual de los docentes. De modo que, en la versión más extendida, según Humpty Dumpty quien manda puede llegar a establecer el significado de las palabras. Para Scarpelli la pretensión de controlar el significado de las palabras es un sueño casi imposible. Su realización depende de la audiencia: los juristas tenemos reglas propias que hacen más plausible una interpretación que otra, y autoridades que desde sus sentencias pueden imponer un significado sobre otros, en el marco de un ordenamiento que les atribuye esa facultad.

J.L. Austin puede complementar muy bien la reflexión sobre el problema que nos ocupa. En su trabajo How to Do Things with Words (1955) se refiere a los “enunciados performativos”. Son expresiones que crean una realidad… en determinadas circunstancias. No tiene el mismo efecto la frase “Yo os declaro marido y mujer” cuando sale de la boca de un juez en un juzgado, de un sacerdote en una iglesia o del barman de una discoteca a altas horas de la madrugada. Ignorar los efectos de esa frase puede acarrear problemas legales en el caso del juez, dilemas morales si nos referimos al sacerdote y, en el caso de la discoteca, una sorpresa mayúscula cuando, al día siguiente se recobra la lucidez tras haber dormido la borrachera. En lo que nos interesa en concreto, la hoja de ruta dice que las elecciones del 27S “tendrán carácter plebiscitario”. El lenguaje no puede ser descriptivo de un hecho, puesto que los comicios no han tenido lugar. No puede tampoco describir una realidad futura y previsible, como en el caso de la frase “mañana saldrá el sol”. Y no creo que los firmantes se crean investidos de una autoridad por la que puedan ordenar (¿a quién?) lo que debe entenderse de los resultados electorales, por lo que descarto que aquí el tiempo verbal futuro equivalga al modo imperativo. Creo que la idea es la de hacer “cosas con palabras”: un enunciado performativo que constituya una realidad nueva. Pero no creo que resulte: el efecto de esos enunciados depende de los criterios por los que cada audiencia admite unas consecuencias y no otras para determinados enunciados. Hablar de “elecciones parlamentarias” o “autonómicas” no suscita problemas: nadie sospecha que se pretenda abusar del lenguaje. Lo que levanta suspicacias, e impide cualquier efecto constitutivo de la fórmula que se comenta, es la pretensión de otorgar a las elecciones plebiscitarias un carácter plebiscitario, incluso sin una mayoría de votos favorable.

Cuando legalidad y legitimidad no coinciden, se producen crisis constitucionales como la que estamos atravesando. Como que no saldremos de ella, sea en la dirección que sea, sin el diálogo, es mejor que no lo compliquemos con expresiones poco afortunadas. Y que Humpty Dumpty se quede donde está.