Ricard GRACIA RETORTILLO, Reformar la provincia en tiempos de crisis: ¿Rendición o venganza?

Cada cierto tiempo reaparece entre nosotros una polémica ya clásica: el papel de las provincias como entes locales intermedios, y con ellas, el de sus órganos de gobierno, las diputaciones provinciales. En el año que ahora cerramos, la consolidación de la crisis económica y la correlativa búsqueda de medidas para reducir el gasto público, unidas a la sucesión de dos elecciones en menos de seis meses, han constituido el escenario idóneo para reabrir el debate.

Propuestas las ha habido para todos los gustos. En un extremo, se ha defendido la supresión de la provincia como entidad local constitucionalmente necesaria (IU, UPyD y ERC). Otros proyectos han evitado afectar a su garantía constitucional. Así, el PSOE ha abogado por limitar las competencias provinciales a las de cooperación y asistencia al municipio, partiendo de que ambas entidades expresan unos mismos intereses e integran una misma comunidad política local. A esta “actualización” funcional -ya defendida en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local  (2005) y recogida por la reciente Ley de Autonomía Local de Andalucía (2010)- se añadió, en campaña electoral, la reforma del modelo de gobierno provincial, mediante la transformación de las diputaciones en unos “consejos de alcaldes”, que reducirían el número de representantes políticos provinciales. Por su parte, el PP ha defendido el actual papel de las diputaciones, abogando, sin mayor concreción, por su “modernización” y la potenciación de su “función constitucional”. Adicionalmente, sigue abierta la definición del mapa provincial en Cataluña, donde el cambio de Gobierno ha supuesto la paralización de la Ley de veguerías, aprobada, sin el acuerdo de CiU, en el último suspiro de la anterior legislatura. 

Ante tal número de frentes abiertos, la respuesta institucional de las diputaciones ha tomado forma, a través de la Fundación Democracia y Gobierno Local, en un exhaustivo Libro Verde, que persigue potenciar la legitimidad institucional y democrática de la provincia. De un lado, situándola en el centro de la intermunicipalidad e identificando una serie de materias en las que atribuirle competencias propias (urbanismo u ordenación territorial) y, de otro, abogando por la reforma de su sistema electoral (sea mejorando el indirecto actual, adoptando uno de elección directa o bien mixto). 

Planteado el debate en estos términos, sugerimos algunas reflexiones, obligadamente telegráficas, sobre las que construir cualquier reforma.

1) El carácter eminentemente político del debate no puede rehuir sus límites jurídicos. Dejando a un lado el reparto de competencias en materia de régimen local, dichos límites están claros. Como confirmó la Sentencia sobre el Estatut, la supresión de la provincia exige una reforma constitucional. Reforma que, según lo visto, no cuenta, a día de hoy, con el consenso político necesario para su aprobación (art. 167 CE). 

2) A pesar de la diversidad de propuestas, el diagnóstico es sustancialmente coincidente. La provincia de régimen común es hoy una entidad local deficitaria en cuanto a la delimitación de sus competencias propias y a la legitimidad democrática de su organización político-administrativa. La superación de dichos déficits debe partir, por un lado, de un riguroso examen de los costes y beneficios (no solo económicos) de las medidas planteadas, así como, por otro, de la íntima vinculación entre la configuración competencial y la organizativa de la provincia. 

3) El diseño provincial no puede afrontarse de forma aislada al resto de la organización territorial. La relación provincia-municipio debe atender a la centralidad constitucional de este último, pero también a las características del mapa municipal. Si sigue renunciándose políticamente a la fusión de los pequeños municipios, la sostenibilidad del 84% de los ayuntamientos españoles que no superan los 5.000 habitantes deberá contar necesariamente con la cooperación de una entidad local intermedia. La dificultad reside, entonces, en determinar cuál de entre el amplio catálogo de estas entidades (comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades de municipios o consorcios locales) es la adecuada para ello. Además de un evidente esfuerzo por delimitar ámbitos competenciales propios de cada tipo de entidad, debe tenderse a evitar la generalización indiscriminada de niveles administrativos en el territorio, construyendo espacios de “geometría variable” que eviten duplicidades (piénsese, por ejemplo, en el área metropolitana barcelonesa). Por último, la articulación competencial debe producirse también respecto a la administración periférica autonómica, una vez fracasada la configuración de la provincia como administración autonómica indirecta.

4) El debate sobre el nivel intermedio no puede desatender, finalmente, su, cada vez más evidente, dimensión europea. La legitimidad democrática indirecta y su falta de competencias sectoriales convierten a la provincia española en un modelo excepcional en dicho entorno. Sin embargo, no deja de ser paradójico que, cuando buena parte de nuestros vecinos de la Europa meridional (Grecia, Portugal o Italia) se han visto obligados a acometer reformas en sus estructuras locales, alguna de ellas (como la de las provincias italianas) parezca acercarse notablemente al modelo español.

Así las cosas, el tiempo –y la acción del nuevo Gobierno central- se encargarán de decirnos si la provincia acaba por rendirse ante la crisis económica o bien se cumple, una vez más, la máxima histórica que el profesor Sebastián Martín-Retortillo definiera, haciendo suya una expresión de Pérez Serrano, como la venganza de la provincia, al afirmar que “siempre que se ha cuestionado la subsistencia misma de la organización provincial, ésta no solo ha recibido su refrendo, sino que, incluso, ha terminado por fortalecerse”[1].

PARA PROFUNDIZAR:

- Libro Verde. Los Gobiernoslocales intermedios en España (Fundación Democracia y Gobierno Local, 2011)

- Ley 5/2010, de 11 de junio,de Autonomía Local de Andalucía

- Libro Blanco para la Reformadel Gobierno Local (Ministerio de Administraciones Públicas, 2005).

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[1] “Presente y futuro de las Diputaciones Provinciales, REDA, núm 39, 1983, p. 494

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA UNIÓN EUROPEA Y LA CRISIS DE LA UNIÓN MONETARIA (Andreu Olesti)

En la actualidad la Unión Europea influye de forma determinante en la orientación de las decisiones económicas de sus Estados miembros. No es una novedad, el proceso de integración europeo, desde sus inicios, tenía un componente marcadamente económico, se trataba de integrar, gradualmente, las economías europeas con la idea más o menos implícita de conseguir una unión política.

Inicialmente el gran objetivo fue la consecución de un mercado común, que consistía, esencialmente, en eliminar los obstáculos, las discriminaciones y las restricciones a la libre circulación entre los países miembros de los factores que participaban en el proceso productivo (ya fueran trabajadores, empresas, servicios, mercancías o capitales). Más tarde, el 1 de enero de 1999, se creó la unión monetaria, que suponía el establecimiento de una única política monetaria diseñada y dirigida por el Banco Central Europeo para los Estados participantes  y la creación de una moneda común, el euro, que sustituía a las divisas nacionales. Once fueron los Estados que iniciaron la experiencia en 1999, tres se autoexcluyeron, Reino Unido, Dinamarca y Suecia, y Grecia tuvo que esperar hasta el año 2001. A partir de entonces se han adherido a la zona euro, Eslovenia (2007), Chipre y Malta (2008), Eslovaquia (2009) y Estonia (2011).

Es importante destacar que, la unión monetaria surgió sin que previamente se armonizaran las economías de los países participantes, con un presupuesto comunitario muy reducido, limitado a un máximo del 1% de la suma de PIB de sus Estados miembros, y sin que la Unión Europea dispusiera de instrumentos que le permitieran intervenir efectivamente en el supuesto de una crisis económica. Las instituciones comunitarias se dotaron de instrumentos legales, los dos Reglamentos del Consejo que constituyen el denominado Pacto de Estabilidad, para hacer cumplir la rígida disciplina presupuestaria prevista en los Tratados constitutivos que debían mantener los Estados participantes: límite del déficit público en un 3% del PIB y saldo de la deuda pública no superior al 60% del PIB; requisito este último, que hasta la actualidad nunca había sido significativo ya que se permitió que algunos países se integraran en la unión monetaria con un saldo de deuda pública superior al 100% del PIB (Italia, Grecia, Bélgica...). Pronto, en 2003, cuando Francia y Alemania, mantuvieron un déficit público superior al 3% durante el año 2002, se demostró que el mecanismo era deficiente, y por sí sólo incapaz de mantener, y hacer cumplir, con las obligaciones fiscales requeridas por la unión monetaria.

La crisis económica y la urgente necesidad de financiación de algunos países de la unión monetaria, ha llevado a una situación difícilmente imaginable en términos de desconfianza en el cumplimiento de sus compromisos económicos. En efecto, Grecia inicialmente, a principios de 2010, pero después otros países como Irlanda, Portugal y en menor medida España e Italia, han tenido muchas dificultades para hacer frente a la financiación de su déficit público, e incluso los tres primeros no han podido encarar los pagos de su deuda y han tenido que solicitar ayuda al resto de los Estados miembros de la unión monetaria.

Desde la Unión Europea se ha respondido con diversas medidas paliativas, la más relevante probablemente sea la constitución, en mayo de 2010, del Mecanismo europeo de estabilización para conservar la estabilidad financiera en Europa; que incluye la creación de una entidad denominada Facilidad Europea de Estabilización Financiera, sociedad anónima, con sede en Luxemburgo cuyos accionistas son los países de la zona euro y con vigencia de tres años. La voluntad de eliminar esta transitoriedad y permitir su continuidad en el tiempo ha llevado, en tiempo record, a la primera revisión del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Simultáneamente, esta crisis ha incrementado la capacidad de la Unión Europea para incidir y decidir la orientación de las políticas económicas de los Estados afectados por las dificultades financieras. En este caso la integración jurídica no es significativa, no se ha adoptado un conjunto de instrumentos jurídicamente vinculantes que obliguen a los Estados miembros a satisfacer un determinado objetivo, no se han transferido formalmente el ejercicio de más competencias soberanas a la Unión Europea. Es mucho más simple y sencillo, es la asunción de que quien quiera recibir el apoyo comunitario  y su financiación externa deberá cumplir con las decisiones económicas dictadas por las instituciones europeas.  En todo caso, cuando finalice esta tormenta, los países europeos estarán económicamente más integrados, y la Unión Europea dispondrá de instrumentos eficientes para gobernar las decisiones económicas de sus Estados miembros. 

PARA PROFUNDIZAR:

• Declaración de los países de laeurozona de 26 de octubre de 2011.
• La Decisión del Consejo Europeo de25 de marzo de 2011 que modifica el artículo 136 del TFUE.
• El acuerdo sobre la FacilidadEuropea de Estabilización Financiera

REFLEXIONES SOBRE LA RECIENTE REFORMA CONSTITUCIONAL

La reforma constitucional del art. 135 de la Constitución iniciada el pasado mes de agosto llama fuertemente la atención por su contenido, por el procedimiento seguido y por su misma oportunidad, ya que es la segunda reforma en 35 años. Estas condiciones merecen que se altere el estilo habitual del blog y se alargue su extensión, contraponiendo la visión del contenido y del procedimiento y, reproduciendo además dos comentarios periodísticos de sendos profesores de Derecho Constitucional.

Artículo Joan Vintró:

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Barcelona.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2011: NOTA SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO

I. Introducción.

 Las Cortes Generales aprobaron la reforma constitucional en 12 días que es el lapso transcurrido entre la fecha de la presentación de la propuesta (27 de setiembre de 2011) y la de la aprobación definitiva por el Senado el 7 de septiembre.

II. El objeto de la reforma constitucional.

Un sucinto resumen del contenido de la reforma constitucional permite constatar con claridad que se trata de una regulación jurídica de una innegable entidad material y no exenta de complejidad en su formulación. Todo ello por diversos motivos: en primer lugar, comporta la afectación directa y general a la capacidad económica de las diversas Administraciones Públicas con el posible condicionamiento de las políticas públicas; en segundo lugar, supone la primera apertura expresa y concreta de la Constitución Española al ordenamiento de la Unión Europea; en tercer lugar, representa la elevación a rango constitucional de principios y criterios de cierta complejidad en materia de déficit y de deuda de las Administraciones Públicas, algunos ya presentes anteriormente en el ordenamiento español y europeo y otros de nueva creación; en cuarto lugar, otorga la prioridad absoluta al pago de los créditos por parte de las Administraciones Públicas; en quinto lugar, contempla la previsión de excepciones a las reglas generales; y, finalmente, prevé la remisión a desarrollos legislativos ulteriores y la entrada en vigor de las medidas concretas en un momento notablemente posterior al de la aprobación.

III. La tramitación por la vía del artículo 167 CE.

Atendiendo al tenor literal del objeto de la reforma -exclusivamente el artículo 135 CE- no cabe duda de que la vía del artículo 167 CE es la correcta ya que el precepto a modificar se encuentra en el Título VII del texto constitucional y, por lo tanto, fuera de los ámbitos reservados al procedimiento del artículo 168 CE (Título Preliminar, Sección 1ª del Capítulo 2º del Título I y Título II). Los requerimientos del artículo 167 CE fueron cómodamente satisfechos tanto en el Congreso como en el Senado ya que el apoyo de los dos grupos mayoritarios (PSOE y PP) permitió superar con holgura el quórum de aprobación de la reforma, es decir, los tres quintos de cada Cámara. De acuerdo con el artículo 167 CE la reforma no fue sometida a referéndum ya que no se presentó ninguna petición en tal sentido formulada por una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado.

IV. La tramitación en el Congreso de los Diputados: la aplicación de los procedimientos de urgencia y de lectura única.

De acuerdo con el RCD la decisión sobre la aplicación del procedimiento de urgencia (arts. 93 y 94 RCD) corresponde a la Mesa, mientras que la relativa a la tramitación en lectura única (art. 150 RCD) es competencia del Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces. La Mesa acordó que, si la proposición era tomada en consideración y se tramitaba en lectura única, se aplicaría el procedimiento de urgencia con unas determinadas especialidades (BOCG, 329-2, 31-8-2011). El Pleno decidió, mediante dos votaciones específicas (DSCD, 269, 30-8-2011), tomar en consideración la proposición de reforma constitucional y tramitarla en lectura única.

1. El procedimiento de urgencia.

De acuerdo con el artículo 94 RCD la declaración de urgencia adoptada por la Mesa comporta que todos los plazos de tramitación de una determinada iniciativa parlamentaria queden reducidos a la mitad de lo establecido ordinariamente por el RCD y se admite la posibilidad de ampliar la reducción en casos excepcionales (art. 91 RCD).

En el supuesto que nos ocupa, habida cuenta de la tramitación de la proposición de reforma constitucional en lectura única y del modo de instrumentación de la misma acordado por la Junta de Portavoces, la virtualidad de la aplicación del procedimiento de urgencia se proyectará, tal como se examinará en el apartado siguiente, únicamente sobre el plazo de presentación de enmiendas y la convocatoria del Pleno para la aprobación final de la propuesta por el Congreso, aunque, eso sí, haciéndose uso de la máxima reducción de plazos al amparo del artículo 91 RCD. La declaración de urgencia por parte del Congreso de los Diputados repercutirá también en el Senado ya que, por imperativo del artículo 90.3 CE, la Cámara Alta estará obligada también a seguir el procedimiento de urgencia.

2. El procedimiento de lectura única con enmiendas al articulado.

De acuerdo con el art. 150 RCD la aplicación del procedimiento de lectura única a la tramitación de un proyecto o proposición de ley requiere el cumplimiento de dos requisitos y conlleva una consecuencia. Los requisitos son, por una parte, que la naturaleza de la iniciativa legislativa lo aconseje o su simplicidad lo permita, y, por otra parte, que el Pleno adopte por mayoría simple una decisión en tal sentido a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces. La consecuencia es que el proyecto o proposición de ley tramitado en lectura única es debatido y votado exclusivamente en el Pleno de la Cámara, sin las habituales fases previas de ponencia y comisión, y ello con arreglo a las normas de los debates y votaciones de totalidad, es decir, sometiéndose el conjunto del texto a una sola votación con exclusión aparentemente de la votación de enmiendas al articulado. Por otra parte, no hay obstáculo reglamentario para que la votación sobre el procedimiento y la votación sobre la propuesta legislativa se celebren en la misma sesión.

La doctrina coincide en recomendar una utilización prudente y escasa del procedimiento de lectura única ya que supone una limitación muy importante de las facultades parlamentarias de enmienda y de debate en el procedimiento legislativo y en interpretar globalmente y restrictivamente la ambigua alternativa sobre los supuestos de admisibilidad de tal manera que éstos deben ser excepcionales, limitados en principio a materias de carácter técnico o con escaso relieve político, dotados de contenido claro y acompañados en toda circunstancia de un muy amplio consenso.

En el presente caso la Mesa se concedió un plazo de dos días para la presentación de enmiendas y se convocó el Pleno de votación de la reforma constitucional para el día 2  de setiembre, es decir, tres días después de la decisión de aplicar el procedimiento acelerado. Por otro lado, la tramitación en lectura única se proyectó sobre una iniciativa de reforma constitucional que, como se ha expuesto anteriormente, tenía una destacada naturaleza política y una  notable complejidad en su formulación. Pareciera que el Congreso de los Diputados pretendiera compensar la inadecuación reglamentaria de la aplicación del procedimiento de lectura única a este supuesto material con una interpretación flexible de les reglas y plazos del debate parlamentario, aunque sin renunciar a las posibilidades de máxima aceleración permitida por la declaración de urgencia en el marco del artículo 91 RCD.

Ciertamente la reforma constitucional de 1992 se tramitó exactamente igual. Ahora bien, las diferencias entre la reforma constitucional de 1992 y la de 2011 son abismales: la primera era fundamentalmente técnica, derivaba del cumplimiento del Tratado de Maastricht y de la Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, se limitaba a incluir las palabras “y pasivo” en el artículo 13. 2 CE y gozaba del consenso unánime de los grupos parlamentarios; por su parte, la de 2011 impone unas determinadas opciones políticas en materia de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas, tiene una redacción extensa y, a pesar de contar con el apoyo de los dos principales partidos de ámbito estatal, deja fuera del consenso a dos fuerzas políticas claves en el pacto constituyente de 1978 como son los nacionalistas catalanes (CiU) y los herederos del PCE-PSUC (IU-ICV).

Finalmente, en relación con las enmiendas puede observarse que ninguna fue votada favorablemente y que la única que estuvo a punto de ser aceptada (una transaccional con la 17 de CiU) fue vetada por el representante del Grupo ERC-IU-ICV al amparo del artículo 118.3 RCD (DSCD, 270, 2-11-2011). Debe destacarse que entre los elementos que incluía esta enmienda transaccional vetada figuraba incorporar la Disposición Adicional Única de la propuesta de reforma constitucional como nueva Disposición Transitoria Décima de la Constitución. Ello hubiera evitado el problema técnico de que la citada disposición adicional no figure actualmente en el vigente texto constitucional. Ahora bien, más allá del veto, este estricto problema técnico hubiera podido resolverse con una enmienda técnica presentada al amparo también del artículo 118.3 RCD.

V. La tramitación en el Senado: la aplicación del procedimiento de urgencia.

El 2 de setiembre la Presidencia del Senado, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces, aprobó un calendario de tramitación de la reforma constitucional en el que destacan dos elementos: por un lado, la aplicación del procedimiento de urgencia en su versión más acelerada al amparo del artículo 135.6 RS; por otro, la exclusión del procedimiento de lectura única, es decir, hubo trámite en Comisión y en el Pleno. Ninguna de las enmiendas fue aprobada y el texto de la reforma constitucional fue aprobado por el Senado el 7 de setiembre en los mismos términos en que lo hizo el Congreso.

VI. El control de constitucionalidad de los vicios en el procedimiento legislativo.

De cuanto se ha señalado anteriormente se desprende que en la tramitación de la reforma constitucional de 2011 se han podido producir vulneraciones de los Reglamentos Parlamentarios. Como ya se ha indicado, la aplicación del procedimiento de lectura única en el Congreso no resulta reglamentariamente adecuada para tramitar una reforma constitucional de denso calado político y de una cierta extensión y complejidad técnica ya que ni la naturaleza de la propuesta lo aconseja ni su formulación lo permite. Por su parte, aun cuando las disposiciones reglamentarias (arts. 91.2 RCD y 135.6 RS) son ciertamente un tanto ambiguas en cuanto a las condiciones de admisibilidad (“casos excepcionales” o “las circunstancias de cada proyecto”), es altamente discutible que, tanto en el Congreso como en el Senado, puedan aplicarse a la tramitación de una reforma constitucional de las características de la de 2011 las previsiones del procedimiento de urgencia con la máxima reducción de plazos.

El control de constitucionalidad de estas infracciones de los Reglamentos parlamentarios puede llevarse a cabo de manera indiscutible a través del recurso de amparo previsto en el artículo 42 de la LOTC y de manera algo más problemática mediante el recurso de inconstitucionalidad establecido en el artículo 161 CE y correspondientes de la LOTC.

A través del recurso de amparo los parlamentarios pueden acudir al Tribunal Constitucional frente a actos sin valor de ley de los órganos de las Cámaras que vulneren derechos fundamentales. En el caso que nos ocupa podría invocarse que la tramitación de la reforma constitucional mediante el procedimiento de urgencia y de lectura única ha supuesto una vulneración del derecho fundamental del artículo 23 CE (grave restricción de las facultades de los parlamentarios en el ejercicio de un cargo público representativo) ya que ha reducido de manera drástica el tiempo de presentación de enmiendas y de preparación de los debates y ha limitado en el caso del Congreso el marco de la discusión a únicamente la sesión plenaria. Sea como fuere, la resolución del recurso previsiblemente tardará bastante tiempo en llegar y, siguiendo la pauta de la jurisprudencia constitucional en la materia, si la sentencia es estimatoria, los efectos de la misma serán meramente declarativos del reconocimiento del derecho vulnerado y sin retroacción del procedimiento al momento de la vulneración.

En cuanto a la posibilidad de llevar a cabo un control de constitucionalidad del procedimiento de aprobación de la reforma constitucional a través del planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad, deben efectuarse dos consideraciones. En primer lugar, es obligado destacar que ni la CE ni la LOTC han previsto de modo expreso que el TC tenga la competencia para conocer de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra reformas de la Constitución que es la forma como se aprueban, promulgan y publican las modificaciones constitucionales. Ante este dato dos son las principales posiciones doctrinales: para unos el TC tiene una competencia implícita en la materia; para otros el TC no tiene competencia si el ordenamiento no se la atribuye de manera explícita y en todo caso solamente podría hacerlo a través de la vía del recurso previo de inconstitucionalidad. En segundo lugar, es preciso recordar que el TC en la STC 99/1987 ha establecido que la inobservancia de los preceptos reglamentarios puede viciar de inconstitucionalidad una ley solamente cuando ello altere de manera sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras. En definitiva, aun resultando un tanto discutible, no es descartable la posibilidad de presentar un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma constitucional invocando que la aplicación del procedimiento de urgencia y de lectura única implicó en este caso una grave conculcación del pluralismo político que, como es sabido, es el elemento esencial del procedimiento legislativo democrático. Dicho esto, en el presente marco institucional y político de España no parece que puedan encontrarse sujetos jurídicamente legitimados para hacerlo. ¿Quizá el Parlamento de Cataluña o el Gobierno de la Generalidad?

Artículo Eduard Roig Molés:

Profesor Titular de Derecho Constitucional. Asesor del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.


EL CONTENIDO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

La nueva redacción del artículo 135 CE no es una novedad en el derecho constitucional comparado. Por el contrario, se enmarca en un proceso de modificaciones constitucionales análogas en los países de la UE, en vigor o en tramitación, destinadas a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria. Todas estas normas tienen en común la fijación del principio de estabilidad presupuestaria, la determinación de instrumentos para su garantía y la referencia a las decisiones de la UE. Sin embargo, el contenido de cada uno de estos elementos difiere considerablemente, y esas diferencias son útiles para comprender el significado de nuestra reforma constitucional.

Una comparación del nuevo artículo 135 CE con la Grundgesetz alemana arroja algunas ideas en este sentido:

-          La diferencia fundamental está en la fijación de límites cuantitativos para el déficit presupuestario en el caso alemán, frente a la opción española de remisión de tales límites a una Ley Orgánica (aunque la propia Constitución prohíbe el déficit estructural en el caso de las entidades locales). Ciertamente, el caso español complementa la reforma constitucional con un acuerdo político dedicado fundamentalmente a la concreción de dichos límites (en el 0,26 para el Estado y el 0,14 para las Comunidades Autónomas), pero en este aspecto el contenido constitucional no es más que una habilitación, y un mandato, al futuro legislador.

-          Otras diferencias menos evidentes son igualmente relevantes: en primer lugar la mención expresa al “déficit estructural”, excluyendo déficits vinculados con la evolución del ciclo económico; y, en segundo lugar, una configuración distinta de las excepciones al cumplimiento de la regla: más abierta en la definición de los “supuestos habilitantes”, al referirse tanto a la recesión económica como, muy especialmente, a la “sostenibilidad económica o social del Estado”, elementos que confieren mayor flexibilidad que el modelo alemán; pero distinta también por cuanto exige que esas excepciones sean constatadas por una decisión formal del Congreso, adoptada por mayoría absoluta, lo que implica una mayor rigidez; y la exclusión de incumplimientos decididos por cada Comunidad Autónoma que, por la propia configuración de los límites europeos, impactaría sobre el conjunto de las administraciones españolas.

-          Mención especial merece la referencia a las decisiones europeas en materia de déficit: si la Constitución alemana se contenta con referirse al cumplimiento conjunto y solidario de las obligaciones europeas por parte de Federación y Länder, el texto español contiene una novedad relevante en la medida en que constitucionaliza las obligaciones europeas en esta materia, vinculando ex constitutione al cumplimiento de los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus Estados miembros. Aunque el “en su caso” revela que hoy la Unión no ha adoptado límites al respecto, si eso sucediera, tales márgenes tendrían valor constitucional y serían parámetro de constitucionalidad, exigibles sin más ante el TC.

-          La Constitución alemana nada afirma sobre el nivel de deuda en relación con el PIB. En cambio la española incluye un límite a ese nivel, fijándolo de nuevo por remisión a los criterios adoptados por la UE, con la particularidad, en este caso, de que sí existe ya tal límite (el 60%), a pesar de que su incumplimiento es generalizado entre todos los Estados europeos. Pero en el futuro inmediato ese incumplimiento en España lo será también de la Constitución sin que, en este caso, se haya previsto una entrada en vigor diferida, como ocurre con el déficit. Y ello a pesar de que el acuerdo político antes citado sí opta por determinar una senda de reducción de la deuda para respetar ese límite … en 2020.

-          Y, finalmente, la reforma española ha incluido un régimen de “prioridad absoluta” en el pago de los créditos para satisfacer intereses y capital de la deuda pública, elemento claramente vinculado con la actual crisis de deuda y la necesidad de mantener la confianza de los inversores.

La comparación, pues, arroja una serie de diferencias que ayudan a comprender la reforma española y a valorar su eficacia en los años próximos, en los que deberá desarrollarse y aplicarse. Un desarrollo que deberá prestar especial atención a la faceta de la ejecución presupuestaria, flanco débil de toda la regulación, que significa enfrentar la apuesta del freno constitucional del déficit con la eventualidad de generar un déficit constitucional de eficacia.

PARA PROFUNDIZAR

• Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011. Boletín Oficial del Estado núm. 233, de 27 de septiembre de 2011.

• Artículo del Profesor Pérez Royo.
• Artículo del Profesor Francesc de Carreras (versión en catalán y versión en castellano)

EL 15-M Y SUS RETOS PARA EL DERECHO CONSTITUCIONAL (Patricia Lobo)

Un opúsculo escrito por el ex combatiente de la resistencia francesa Stephane Hessel  viene a ser el texto de cabecera de un movimiento, el del 15-J o de los indignados, que tiene algo de viejo y mucho de nuevo y que han ido analizando especialmente ciencias sociales como la ciencia política y la sociología. El derecho constitucional también tiene mucho que decir sobre algunas de las cuestiones que plantea, no nuevas en el fondo pero sí quizás en la forma e intensidad.

El movimiento surge en un contexto de crisis económica y de desafección de los ciudadanos frente a las instituciones y, si bien es heterogéneo y está por definir, posee un elemento incontestable como es el dominio y uso natural de la red como forma de información, comunicación y relación. Frente a ello, las dificultades para acceder al mercado de trabajo y a los círculos de decisión política y de participación le llevan a que, como movimiento, cuestione frontalmente la legitimidad y la representatividad de las instituciones. Uno de sus lemas es “no nos representan”.

En efecto, al margen de las reivindicaciones y acciones relacionadas con una mejor distribución de la riqueza y la defensa de los derechos sociales, que sufren en este contexto recortes sin precedentes, principalmente se cuestiona el sistema político-institucional de la democracia representativa con los partidos como maquinarias de articulación y ejercicio del poder.

La democracia representativa que consolida la Constitución de 1978, con un sistema de gobierno parlamentario y con algunas pinceladas de formas de democracia directa y participativa, tiene unas características de difícil adaptación a las nuevas formas de participación y comunicación que representan las transformaciones y movilizaciones a través de las redes sociales. El anquilosamiento de los partidos, su rigidez y las dificultades de cualquier forma de canalización de la voluntad popular fuera de ellos, las carencias participativas y de transparencia de los procesos de toma de decisiones, entre otros, aparecen como principales causantes de la negación de la representatividad del sistema por los indignados. Todo ello, junto con otros elementos nada despreciables como es la crisis de algunas instituciones y la falta de remedios jurídico-constitucionales (léase la imposibilidad de abordar la reforma constitucional) han contribuido a la situación actual.  Y es aquí donde el derecho constitucional, amén de los partidos y las instancias de poder, debe reflexionar, construir y responder a los retos. Veamos algunas de las razones de la indignación.

El sistema electoral prima a los grandes partidos y favorece la distancia entre elector y elegido. Recordemos también que seguimos operando con la prohibición del mandato imperativo y la ficción del diputado representante de todos los ciudadanos,  de modo que, en caso de conflicto con el partido a través del que se presentó puede alinearse con aquél que defendió postulados totalmente contrarios. Paradójicamente, lo que es uno de los llamados contrapesos del poder de los partidos puede tener efectos devastadores para la credibilidad del sistema (alteración de la voluntad popular y de las mayorías democráticamente elegidas).

El sistema es rácano con las formas de democracia participativa. Sus escasas fórmulas impiden a los ciudadanos, por ejemplo, presentar una iniciativa legislativa popular, de efectos ínfimos, en los aspectos que más directamente les afectan, como los derechos fundamentales o las normas de carácter tributario o la reforma constitucional. Asimismo, a diferencia de lo que ocurre en otros países, los ciudadanos no pueden decidir en consulta sobre lo propuesto.

Las instituciones son incapaces de renovarse y en algunos casos adoptan decisiones de enorme trascendencia habiendo sido previamente debilitadas y deslegitimadas por la inoperancia de los partidos políticos. Más allá de su renovación, el dominio que sobre ellas ejercen los partidos limita en ocasiones de forma considerable su independencia y con ello la función de control que deben ejercer.

No ha sido aprobada la ley de acceso a la información pública, ley a través de la cual se podría mejorar considerablemente la transparencia administrativa y la capacidad de control y crítica ciudadana. Aun peor, recientemente se aprueba el proyecto a modo de brindis al sol a sabiendas de su imposible aprobación por el adelanto electoral.

Son sólo unos ejemplos, temas centrales pero no únicos. Son retos tanto para el poder político como para la ciudadanía. Pero también para el derecho constitucional como derecho que regula el poder público y sus relaciones con los ciudadanos. Unos y otros deberían poner manos a la obra para dotar de profundidad y coherencia a las propuestas iniciales.

LAS ELECCIONES DEL 22-M: PRINCIPALES ASPECTOS (Francesc Pallarés)

Las elecciones municipales y autonómicas del 22-M han alterado de forma notable el mapa de apoyos electorales  en toda España y han tenido importantes repercusiones institucionales a nivel autonómico y local.

En las elecciones municipales la abstención a  nivel global de España ha sido del 33,8%, alrededor del nivel medio de abstención en las municipales que se ha situado siempre entre el 30 y el 37%, Representa un descenso de 2,2 puntos respecto de 2007.

En las 13 CCAA que celebraban elecciones autonómicas la abstención conjunta (32%) ha sido similar a la de 2007, en una posición intermedia en perspectiva evolutiva desde 1983.

Las Municipales y Autonómicas presentan siempre un nivel de abstención claramente superior al de las elecciones generales. En promedio la abstención en elecciones generales desde 1977 ha sido del 26,1%, mientras que el de las elecciones municipales es del 34% y en las autonómicas 33,4%. Hay electores que atribuyen mayor importancia a las elecciones generales, considerando que son aquellas de las que se derivan  las decisiones de mayor relevancia; buena parte de estos electores no se movilizan en la autonómicas y municipales.

En las elecciones municipales el PP repite como partido más votado (37,5%)  y gana 2 puntos con respecto a 2007, mientras el PSOE experimenta un retroceso de 7 puntos y queda con el 27,8% de los votos. Por su parte IU (7,4% ) se mantiene como tercera fuerza.

En las elecciones autonómicas el PP con 6 millones de votos (45,8% de los votos) mantiene su nivel global de 2007 en el conjunto de las 13 CCAA,  mientras el PSOE con 3,7 millones de votos (28,5%)  pierde 1 millón de sus votantes en 2007. IU (6,1%) obtiene un ligero avance mientras los Partidos autonómicos en su conjunto ganan 400.000 votos, lo mismo que UPyD.  Sin embargo estas cifras generales esconden algunas diferencias notables entre CCAA. Así el PP experimenta pérdidas muy importantes en Asturias y Navarra debido a la FAC y UPN, así como suaves retrocesos en Madrid y la C. Valenciana. En cambio avanza de forma notable en Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha y Extremadura. Por su parte el PSOE presenta pérdidas generalizadas en todas las CCAA, que oscilan regularmente entre 8 y 10 puntos, con la excepción de Asturias, Aragón y Canarias donde el retroceso es de 12-14 puntos. Por su parte IU presenta ligeros incrementos en todas las CCAA excepto en la C.Valenciana donde pierde 2 puntos en favor de Compromís.

En base a las encuestas preelectorales del CIS (no se dispone todavía de las postelectorales) puede decirse que los cambios de comportamiento habrían sido mucho más complejos de lo que pueden aparentar los simples balances de ganancias y pérdidas de votos. Así las ganancias del PP provienen sólo en parte de transferencias de voto de votantes socialistas pues otra parte  importante de sus ganancias en estas autonómicas/municipales proviene de electores propios que ya le habían votado en las generales del 2008 pero que no se movilizaron en 2007, por aquello de elecciones de segundo orden. La expectativa de victoria den las próximas generales y la fuerte movilización del PP ha conseguido movilizar a un sector de estos electores, aunque otro sector aún mayor se mantuvo desmovilizado. Sin embargo el PSOE no sólo no ha sido capaz de esta removilización, sino que ha experimentado una fuerte pérdida hacia  la abstención representando ese flujo alrededor de la mitad de sus pérdidas totales.  Tampoco los votos a UPyD provendrían muy principalmente del PSOE, sino que tendrían un origen globalmente equilibrado desde el PP y el PSOE aunque la distribución autonómica de estos flujos no sería homogénea. Por su parte alrededor del 40% de las pérdidas del PSOE habrían ido a la abstención, dividiéndose el resto de forma fragmentada entre el voto al PP, a IU-ICV, a UPyD  y a otras opciones menores.

En conjunto la principal característica de los resultados del 22-M es el fuerte castigo experimentado por el PSOE al perder 1,6 millones de votos en las Municipales o 1,1 millones en las autonómicas. Como consecuencia de ello el mapa político autonómico y local queda con un amplio dominio del PP tanto a nivel autonómico como municipal al tiempo que el PSOE experimenta una importante pérdida de representación y de poder político.

El PP va a gobernar al menos en 9 CCAA, con posibilidades de alguna otra según los pactos,  frente a las 6 en donde gobernaba anteriormente. Igualmente presidirá 25 Diputaciones frente a las 14 que tenía (y quedan pendientes Teruel y Zaragoza), y detentará la Alcaldía en 32 capitales de provincia frene a las 11 que detentaba anteriormente.

CRISIS ECONÓMICA, CAJAS DE AHORRO Y ESTADO AUTONÓMICO. (Joaquín Tornos Mas)

Las Cajas de Ahorro están sujetas a un profundo proceso de reformas que puede llevar a su desaparición como entidades de crédito y del que pueden extraerse diferentes enseñanzas de interés. La crisis económica ha incidido de forma especialmente dura en unas instituciones financieras que desde su vinculación inicial al territorio pasaron a actuar en todo el Estado implicándose en exceso en operaciones inmobiliarias. Nos centraremos en esta ocasión en la cuestión del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

De forma simplificada puede afirmarse que la distribución de competencias en materia de Cajas de Ahorro es de una singular complejidad. Los aspectos organizativos están reservados a las Comunidades Autónomas, la actividad al Estado, la supervisión es compartida entre el Banco de España, el Ministerio de Economía y Hacienda y las Comunidades Autónomas y los procesos de fusión dependen de su alcance territorial, correspondiendo las fusiones intracomunitarias a la Comunidad Autónoma mientras que  las intercomunitarias deben solventarse de forma paccionada entre las Comunidades Autónomas afectadas. 

La crisis financiera que afecta de forma especialmente grave a estas instituciones ha puesto de relieve la debilidad de este modelo de asignación competencial y la necesidad de su superación. Bastan algunos ejemplos. La separación competencial fundada en la distinción entre normas de organización y de actividad ignora  que la solvencia de las Cajas de Ahorro depende de su estructura organizativa. Quien debe garantizar la solvencia no puede quedar totalmente al margen de los aspectos organizativos. La supervisión compartida crea notables problemas para delimitar los ámbitos respectivos de actuación ( veáse la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2010) y acaba por ser ineficaz si no se refuerzan los mecanismos de colaboración entre las entidades supervisoras. Las fusiones afectan también de forma directa a la solvencia del sistema en su conjunto, tanto las intra como las inter comunitarias. Cuando el Estado ha tenido que  acudir con fondos públicos para llevar a cabo un profundo proceso de reestructuración a través de fusiones, FROB, los esquemas previos competenciales se diluyen y aparece con fuerza la necesaria ordenación general de la economía. Si hay que reducir el número de Cajas de Ahorro  y pilotar desde el Banco de España las reformas institucionales, los preceptos  competenciales se flexibilizan.

En definitiva, el ejemplo de las Cajas de Ahorro nos hace evidentes los límites de un sistema de asignación de responsabilidades públicas en el ámbito de la regulación económica basado en viejos esquemas conceptuales de los años 80 del siglo pasado. La crisis ha roto las costuras de este viejo modelo y ahora se actúa un tanto al margen de lo que establecen las normas y la jurisprudencia que las ha interpretado, pero aceptando lo que Europa y el Estado disponen. Por ello es necesario tratar de redefinir el modelo constitucional del gobierno de la economía. En el caso de las Cajas de Ahorro ¿Siguen siendo válidas las construcciones jurisprudenciales y doctrinales creadas a partir de los conceptos utilizados en 1978? ¿ Debe replantearse el modelo LORCA…y si es así, quién debe acometer la reforma, con qué contenido?.

LA IMPLOSIÓN DEL MEDITERRÁNEO (Mar Campins Eritja)

Desde que a mediados de diciembre un vendedor de frutas se prendiera fuego en una pequeña ciudad de Túnez, han transcurrido tres escasos meses en los que el mapa político de los países árabes ha cambiado sustancialmente. Ello ha originado distintas reacciones.

El caso de Libia ha sido el que ha suscitado mayor preocupación por parte de la comunidad internacional. Ante la gravedad del conflicto bélico y en una decisión sin precedentes, la Asamblea General ha suspendido a Libia de su membresía en el Consejo de Derechos Humanos. Además, el Consejo de Seguridad  ha acordado la adopción de medidas coercitivas (embargo de armamento, restricción de movimientos y congelación de fondos, activos financieros y otros recursos económicos) y ha remitido la situación de Libia ante la Corte Penal Internacional. Desde distintos foros se reclaman, sin embargo, otras medidas que permitan la gestión de la crisis humanitaria originada por los flujos de refugiados y el establecimiento de una zona de exclusión aérea para la protección de la población civil.  

En lo que a la Unión Europea se refiere no debe olvidarse que ésta y sus Estados miembros han sostenido tradicionalmente a los regimenes autocráticos de la ribera sur del Mediterráneo a cambio de que estos países les garantizaran estabilidad en el aprovisionamiento energético y protección frente a los flujos de inmigrantes y la amenaza terrorista. Sin mayores reparos, se ha antepuesto la seguridad regional a los valores que proclama el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea  y con ello se ha legitimado durante años un status quo de subdesarrollo y de coerción política en estos países. 

Pues bien, a pesar de que la Unión Europea cuenta desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa con nuevos instrumentos para realizar su política exterior, parece que por el momento ni está ni se la espera. Su respuesta se ha limitado hasta ahora a saludar los cambios políticos propiciados en estos países y condenar la represión en Libia. En un alarde de prudencia ha anunciado que estudiará “las opciones necesarias” para proteger a la población civil en Libia y ha puesto en marcha el lanzamiento de una Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida con los países del Mediterráneo Meridional. Es cierto que ello supondrá una inyección de 4.000 millones € en la región, pero no deja de ser una iniciativa de baja intensidad política que tampoco exige la revisión de las relaciones convencionales con estos países. En este contexto, la influencia que ahora pueda tener una Unión Europea todavía de voz demasiado tenue en el proceso de transición y democratización de las instituciones públicas de estos países será harto cuestionable. 

Esta situación agrava el progresivo arrinconamiento que ha venido sufriendo la Unión por el Mediterráneo. Las expectativas que se generaron en el 2008 con su creación se han ido diluyendo por la falta de voluntad política. El fiasco en la convocatoria de junio de 2010, la dimisión de su Secretario General y la caída de uno de sus co-presidentes, Hosni Moubarak, han restado defensores a esta importante iniciativa. La reciente designación del italiano Lino Cardarelli como nuevo Secretario General no ha supuesto ningún cambio sustancial. Sólo la existencia de un mensaje claro, decidido y único por parte de la Unión Europea respecto a la consolidación de regímenes democráticos en la ribera Sur del Mediterráneo podría revertir esta situación y permitiría reorientar y replantear una cooperación a largo plazo dotándola a su vez de una mayor legitimidad.

Finalmente, desde la perspectiva interna, se abre ahora en estos países un proceso de reformas constitucionales, que ya se han anunciado en Egipto, en Túnez, y en Marruecos. Por un lado, no parece que por ahora que el islamismo extremista, aún siendo influyente, vaya a dominar el futuro político de estos países, por lo que el modelo de Estado que emerge parece más cercano al turco que no al iraní. Por otro lado, se trata de reformas constitucionales “otorgadas” en parte por los regímenes salientes, por lo que difícilmente cabe hablar de la articulación de un auténtico proceso constituyente. No puede desestimarse tampoco el riesgo de que estas reformas se produzcan, al menos al principio, bajo la tutela del ejercito en Egipto y, a otro nivel, de la monarquía en Marruecos, y que simultáneamente se produzca un vacío de poder en Túnez, hasta las próximas elecciones de julio, de inciertas consecuencias. Además, sigue presente la amenaza de la involución política ante las dificultades de desmantelar los restos de los regímenes salientes, y el posible surgimiento de conflictos internos de dimensión regional, principalmente en Túnez y en Egipto. 

Estas cuestiones están siendo abordadas desde el Instituto de Derecho Público en el marco de una nueva línea de investigación, iniciada hace poco más de un año, relativa a la cooperación euromediterránea y a los procesos de cambio  en los países de esta región.

PARA PROFUNDIZAR

- Marco, J.,, « Le fameux «modèle turc» ? Encore un effort pour être parfait », Liberation.fr,  11.3.2011

- Marcou, J., “L'expérience turque de transition politique peut-elle servir de modèle à l'Égypte de l'après-Moubarak ?”, Blog L’Observatoire de la Politique Turque,  12.3.2011.

- Dunne, M.-Revkin, M., “Overview of Egypt’s Constitutional Referendum”,  The Global Think Tank, Carnegie Endowment for International Peace, 16.3.2011.

- Commission Consultative de la Régionalisation, Royaume du Maroc.

- Casa Árabe, Procesos políticos en marcha.

- Casa Árabe., Cambio en los países árabes: Información y análisis.

- IEMeD, Dossier d'anàlisi i seguiment de les revoltes al món àrab.

- IEMed, Focus.

EL NUEVO REGLAMENTO DE EXTRANJERÍA (Markus González Beilfuss)

Lo primero que cabe destacar del borrador de Reglamento de Extranjería, sometido a audiencia pública desde mediados de febrero, es que se trata de un nuevo Reglamento, que va más allá de introducir las adaptaciones reglamentarias derivadas de la Ley 2/2009. El hecho de que se trate de un texto que cuenta con 100 preceptos más que el Reglamento vigente revela, en efecto, que se ha pretendido regular con mucho más detalle todos los procedimientos que afectan a la situación administrativa de los extranjeros; no sólo los introducidos por la última reforma legal, sino también los ya existentes. En aplicación de las previsiones de la última reforma, también se ha dado cobertura reglamentaria a algunas cuestiones que ya existían como la Unidad de Grandes Empresas (Título IX del borrador).

La decisión de elaborar un nuevo Reglamento con pretensión de completud obedece sobre todo a la voluntad de otorgar mayores dosis de seguridad jurídica a una normativa que tradicionalmente ha presentado niveles de indeterminación que dificultaban la gestión ordinaria de los procedimientos de extranjería. Regular de forma ordenada las diversas autorizaciones, distinguir entre requisitos y formas de acreditarlos, y mejorar la coordinación entre visados y autorizaciones para evitar dobles comprobaciones son aspectos que se han intentado mejorar mediante una regulación inevitablemente más prolija, pero que también pretende ser más clara.

Junto a esta dimensión netamente procedimental,  el borrador de Reglamento también pretende concretar en la medida de lo posible los requisitos materiales que la Ley deja abiertos. Determinar las cuantías económicas necesarias para reagrupar a un familiar o para poder contratar a un extranjero por cuenta ajena parece un requisito imprescindible para dar seguridad jurídica y evitar márgenes de discrecionalidad excesivos. En este mismo sentido, también destaca la previsión de que determinados informes competencia de otras Administraciones tengan un contenido mínimo, que facilite su valoración por parte de las Oficinas de Extranjería.

La elaboración de un nuevo Reglamento también permite abordar algunos aspectos que no se han visto afectados por la Ley 2/2009, pero que en la práctica planteaban determinados problemas: la regulación de las autorizaciones de regreso, la posible prescripción y, en su caso, revocación de las órdenes de devolución no ejecutadas, o las referencias a las cartas de invitación o a las instalaciones aeroportuarias donde se retiene a los extranjeros constituyen algunos ejemplos en este sentido.

Además de otorgar mayor seguridad jurídica y, en definitiva, objetividad a los procedimientos de extranjería, el borrador también pretende simplificarlos mediante medidas como las comprobaciones de oficio, la introducción de las nuevas tecnologías (Dirección Electrónica de Extranjería y del Tablón Edictal de Resoluciones de Extranjería) o el agotamiento de la vía administrativa por parte de las resoluciones en materia de renovaciones.

Desde un punto de vista estrictamente material, el borrador pretende optimizar los principios generales de la política migratoria contenidos en el art. 2 bis de la Ley en el actual contexto social y económico. En un contexto en el que los flujos de entrada laborales se han reducido, en el que la situación nacional de empleo y las políticas desarrolladas en este ámbito han cambiado, y en el que debe procurarse la integración de la inmigración consolidada, el borrador persigue los siguientes objetivos generales:

1) Consolidación de un modelo basado en la regularidad y vinculado al mercado de trabajo

Entre las medidas que atienden a esta finalidad destaca la nueva regulación del Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, de los certificados de los Servicios Públicos de Empleo, de las autorizaciones de duración determinada y de la gestión colectiva de contrataciones en origen

2) Fomentar la integración de los extranjeros que residen regularmente

La regulación de las renovaciones de las autorizaciones renovables, de la reagrupación familiar y de las Oficinas de Extranjería presenta novedades destacables en esta línea

3) Mejorar la regulación que afecta a colectivos especialmente vulnerables

El borrador pretende regular en un sentido garantista la situación de las víctimas de violencia de género y de trata, por un lado, y de los menores en un sentido que pretende mejorar la colaboración entre todas las Administraciones, por otro,

4) Promover mecanismos para fomentar y garantizar la movilidad y el retorno voluntario

La regulación de los investigadores, de los Tarjeta-Azul, de las estancias por estudios y de las actividades en las que concurran razones de interés económico, social o laboral, por un lado, y la introducción de un nuevo Capítulo que otorga determinadas ventajas al retorno voluntario si se cumplen determinados requisitos son aspectos que deben destacarse en este sentido, y que reflejan la creciente circularidad de las migraciones.

PARA PROFUNDIZAR

- Borrador del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009.

35 AÑOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO: BALANCE DE SITUACIÓN (Luis Martín Rebollo)

Mi intervención en el IDP el próximo 21-1-2011 parte de unos versos de Luis Cernuda (recuérdalo tú y recuérdalo a otros) que incitan a hacer balance del camino recorrido desde 1976-78, cuando en un admirable ejercicio de ponderación, equilibrios y acuerdos básicos se logró el objetivo de una Constitución con la que casi todos se sintieran identificados aunque casi nadie se hallara del todo y en todo satisfecho. Un texto cuyas principales características pretendo glosar y que sintetizo en 5 notas básicas: Estado de Derecho, monarquía parlamentaria, descentralización política, proyección europea y economía de mercado.

La construcción del Estado de Derecho se vincula a la idea central del Derecho Administrativo que, basicamente, trata de articular un doble objetivo: la eficacia en la gestión pública y el control de esa gestión, dos aspectos en los que –como trataré de explicar– se ha recorrido un gran trecho por más que falte aún camino por hacer.   

La segunda nota de la Constitución es el carácter descentralizado del Estado. Pasar revista a las transformaciones habidas en ese ámbito supone enumerar los hitos más destacados del proceso descentralizador hasta la reciente STC 31/2010 sobre el EA de Cataluña, destacando los principales aspectos de un modelo que ha manifestado toda su potencialidad descentralizadora, pero no todas las exigencias coordinadoras que un sistema así necesita. Ese es el problema básico de la gobernación de un Estado en el que sus “partes” no son partes aisladas sino que configuran el conjunto. Una constatación que debe tener proyección institucional. Y no la tiene. O no suficientemente.

España es también un Estado con vocación europea. La entrada en la Unión supuso una profunda transformación. El Derecho comunitario fue penetrando en los intersticios de la sociedad al tiempo que asistimos al proceso de construcción de un incipiente Derecho Administrativo Europeo que recuerda mucho el de la construcción del Derecho Administrativo en el siglo XIX. En ambos casos, un Derecho jurisprudencial y de principios que en el caso del Derecho Comunitario está todavía esperando un nuevo Hauriou que lo ordene y lo sistematice.

La tercera característica del sistema jurídico-político se refiere al modelo económico. Un modelo abierto cuyos cambios pueden ejemplificarse en el hecho de que hace 25 años la doctrina se preguntaba si habría algún límite a la expansión del Estado, mientras que ahora la pregunta se sobreentiende como una pregunta de mínimos: ¿impone la Constitución un mínimo de Estado?. Se trata de un debate que se abre a partir de la caída del muro de Berlín, cuando se empieza a replantear el papel del Estado, los servicios públicos, el concepto de potestad, los perfiles de la llamada gobernanza, los límites del Derecho privado, la financiación mixta, la justificación de las diferencias garantizadoras en función del régimen de la actividad…Un muestrario de novedades de las que en 1978 ni siquiera se podía sospechar su existencia.

Queda, para terminar, una referencia a la producción normativa que ha sido, sin hipérbole, impresionante. Baste un simple recordatorio: hasta mediados de 2010 se habían aprobado 1.499 Leyes estatales y 5.181 autonómicas. Se comprende, pues, que ante un Ordenamiento tan profuso y plural se afirme con razón que ser jurista consiste, sobre todo, no en saberse las normas sino en saber moverse entre las normas.

He ahí, pues, un panorama complejo desde el que se constata la profundísima transformación sufrida por el Derecho en estos años en los que todo cambió, el Estado, las normas, la sociedad que les da vida...Y en poco tiempo; en muy poco tiempo. Los chirridos y a veces los excesos tras una transformación de tal calibre eran inevitables. Y se han dado en algunos de estos cambios pendulares. Pero lo que pretendo destacar ahora es que el Derecho es una respuesta a los cambios sociales, a las tensiones que esos cambios producen. Una respuesta que es también, a menudo, palanca de otros cambios, que debemos analizar en su conjunto a partir de la puesta en valor de las instituciones y la consolidación de una tradición democrática, que es lo que intento plasmar en la ponencia que acabo de resumir.