Dr. Alfredo Galán Galán
Profesor de Derecho Administrativo
Las recientes experiencias escocesa y
catalana tienen en común la presencia central de la idea de Europa en los
debates sobre la secesión. En concreto,
lo que se discute es el mantenimiento o bien la pérdida de la condición de
estado miembro de la Unión Europea en caso de que alcancen una eventual independencia.
El éxito de estas operaciones secesionistas está estrechamente vinculado a la
permanencia del nuevo territorio independiente dentro de la Unión. Todos tienen
claro que para conseguir el apoyo de la población a la propuesta secesionista
estamos ante un punto clave: los deseos de independencia de parte del
electorado pueden verse seriamente frenados por las consecuencias negativas e
incertidumbres de una salida de la Unión, incluso aunque sea temporal.
Precisamente por ello, las fuerzas políticas independentistas, desde el
principio, en su discurso, dan por hecho que el nuevo estado seguirá formando
parte de la Unión, subrayando, por lo demás, la vocación europea de ese
territorio. Desde la perspectiva opuesta, los unionistas hacen hincapié en que
la secesión conllevará inevitablemente la salida y en los males que tal cosa
acarreará. En sus extremos, la tendencia de los secesionistas es negar la
existencia de problema alguno, mientras que la propia de los unionistas es
avivar el miedo a los desastres que asolarán a un futuro estado independiente
fuera de la Unión.
La relevancia de la cuestión hace
imprescindible superar las meras declaraciones políticas para entrar en un
debate jurídico sosegado y de fondo. A diferencia de lo sucedido en Escocia,
las peculiares condiciones del proceso catalán han impedido centrar la
atención, más allá de los aspectos formales o procedimentales, en las
cuestiones de contenido. Ello explica, al menos en parte, el escaso –aunque no
inexistente- debate jurídico habido entre nosotros acerca de la situación en
que quedaría una hipotética futura Cataluña independiente en relación con la
Unión Europea. Con la intención de contribuir a este debate, se formulan
seguidamente las siguientes ideas:
1.
Es
un dato objetivo que los tratados no contienen ninguna disposición que expresa
y específicamente se refiera a la pertenencia a la Unión Europea de un estado
surgido como consecuencia de la secesión de parte del territorio de un estado
miembro. Ahora bien, la falta de disposición expresa y específica no significa
necesariamente que estemos ante una laguna del ordenamiento europeo. Tal laguna
no existe. Precisamente, la controversia se centra en determinar si a este
supuesto resulta de aplicación el art. 48 o bien el art. 49 del Tratado de la
Unión Europea.
2.
Los
dos principales posicionamientos sostienen, efectivamente, que la solución pasa
por la continuidad del nuevo estado dentro de la Unión, eso sí, con la reforma
de los tratados europeos a través del procedimiento de revisión ordinario del
art. 48 (tesis de la ampliación interna, en su versión más reciente); o bien
por la salida de ese territorio y, si así lo decide, su reincorporación tras
cumplir las condiciones de adhesión y seguir el procedimiento del art. 49. La
segunda tesis me parece más acertada. En cualquier caso, es de interés subrayar
que ambos caminos implican proceder a una modificación de los tratados europeos
y, significativamente, precisan del consentimiento unánime de la totalidad de
los estados miembros.
3.
La
ciudadanía europea es accesoria y complementaria de la nacionalidad de un
estado miembro. En consecuencia, la pérdida de la nacionalidad del estado
miembro, salvo que se adquiera simultáneamente la de otro, supone inexorablemente
la pérdida de la ciudadanía europea. De este modo, resulta ser incorrecto
argumentar que el territorio escindido debe permanecer necesariamente en la
Unión porque sus habitantes no pueden verse privados de la ciudadanía europea.
Estas personas, en conclusión, si el nuevo estado no forma parte de la Unión,
perderán la ciudadanía europea. Salvo, claro está, que tengan la nacionalidad
de otro estado miembro. Advertencia esta importante, puesto que jurídicamente
cabe que se haya previsto la posibilidad de que los habitantes del nuevo estado
conserven, junto con la nacionalidad del estado independiente, también la
nacionalidad del estado matriz.
4.
Algunas
instituciones europeas, habitualmente la Comisión y ocasionalmente el Consejo,
a través de sus representantes, han tenido ocasión de pronunciarse acerca de
las consecuencias jurídicas que tendría respecto a la Unión un hipotético
proceso de secesión en un estado miembro. Lo cierto es que normalmente son
reticentes a entrar en el fondo de la cuestión. Ahora bien, cuando lo han hecho,
ha sido para recordar con toda claridad que deben seguirse rigurosamente las
normas y procedimientos previstos en los tratados europeos, con alusión
directa, en algunos casos, al art. 49 del Tratado de la Unión Europea.
Es cierto que la Unión Europea
tradicionalmente afronta con un alto grado de pragmatismo problemas similares
al que nos ocupa, pero también lo es que cuenta siempre con el límite del
respeto a los procedimientos y requisitos formales establecidos por los tratados.
Y, entre ellos, principalmente, la exigencia incuestionable de la unanimidad de
los estados miembros cuando se trata de revisar el contenido de dichos
tratados. Conscientes de ello, los promotores de la independencia de Escocia
tenían bien claro, al menos en la recta final del proceso, que la continuidad
en Europa pasaba por la aceptación no solamente del Reino Unido, sino también
del resto de miembros de la Unión. Cualquiera de ellos, en solitario, podía
bloquear la reforma de los tratados impidiendo alcanzar la unanimidad
requerida. Y es por esta razón que adquirió gran importancia la forma en que
debían presentar a Europa la propuesta de independencia. En efecto, por un
lado, no se perdió oportunidad en recordar el carácter pactado del proceso. Pero,
por otro lado, se reiteró que el caso escocés era singular y único, no
extrapolable a otras realidades territoriales europeas y que en ningún caso
podría ser esgrimido como antecedente por otros.
No cabe duda que la solución esbozada en
los párrafos precedentes puede defraudar las lógicas expectativas de aquellas
personas que, favorables al proceso de secesión, no renuncian en ningún momento
a su espíritu europeo y, por consiguiente, a seguir integrados en la Unión.
Pero es la solución que, en nuestra opinión, corresponde dar al problema en
aplicación del derecho europeo hoy vigente. Es de esperar que allá donde no
llegue la norma pueda hacerlo el sentido común. Sentido éste del que deberían
hacer gala todos los actores implicados en la cuestión.
Anexo:
