Tomàs Font i Llovet
Catedrático de Derecho Administrativo
IDP, Universidad de Barcelona
El
proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local
plantea diversas cuestiones desde el punto de vista de su adecuación a la
Constitución y a los Estatutos de Autonomía. Veamos aquellas que hacen referencia
a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA y a la garantía
constitucional de la autonomía local.
1. La
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
La
jurisprudencia constitucional hasta la fecha ha señalado que la competencia
estatal sobre las bases del régimen local alcanza a todo lo necesario para
preservar la autonomía local, con la fijación del mínimo común denominador en
cuanto a organización y competencias de los entes locales. La STC 214/1989
establece con claridad que, en lo relativo a la determinación de las
competencias municipales, “la ley básica estatal (…) si excede de lo necesario
para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido las
competencias comunitarias y será, por ello, inconstitucional”. Y en aplicación
de este criterio, la STC 61/1997 declaró inconstitucional el precepto de la ley
estatal del suelo que atribuía directamente a los municipios competencias de
aprobación de planeamiento urbanístico.
En el
momento actual el análisis de las bases contenidas ahora en el proyecto debe hacerse en relación a los nuevos
Estatutos de Autonomía, que como es sabido, incorporan regulaciones materiales
sobre el régimen local y muy concretamente, el listado de materias sobre las que deben ostentar competencias los
entes locales. Hay que incorporar adecuadamente las precisiones de la STC
31/2010 relativa al Estatuto de Cataluña: el Estatuto debe respetar la
competencia básica del Estado en materia de régimen local, de manera que “no impida el ejercicio de la competencia
estatal en la materia”: esto es, no puede impedir que el Estado fije el mínimo
común denominador, en este caso en cuanto al contenido competencial de los
entes locales. La STC 31/2010, al final de su FJ 36 dice literalmente: “no
puede estimarse que en su conjunto el capítulo VI –gobierno local- transgreda
la reserva estatutaria ex art. 147.2 CE, ni
que impida el ejercicio de la competencia estatal en la materia”. En
efecto, “respetar la competencia básica” significa según el propio TC, “no
impedir su ejercicio”. En los términos que hemos visto más arriba, el Estatuto debe permitir que el Estado pueda
establecer el mínimo común denominador organizativo y competencial necesario
para garantizar la autonomía local, pero ello no quiere decir que el Estatuto
debe sujetarse a la LBRL.
Ahora bien, el Estado, al ejercitar la
competencia básica, deberá respetar los Estatutos en la medida que éstos
amplíen –no reduzcan- el contenido competencial de la autonomía local. Un
ejemplo reciente se encuentra en la STC 132/2012, de19 de junio, que efectúa
una interpretación de la LBRL, que los recurrentes consideraban vulnerada por
la Ley de consejos insulares de 2000,
“conforme” al Estatuto de autonomía Islas Baleares de 2007, sobrevenido
a la misma. El Tribunal acepta que las previsiones contenidas en la LBRL sobre
los consejos insulares, así como su equiparación a las diputaciones, deben
modularse para adecuarlas a las disposiciones del Estatuto de autonomía.
Pues
bien, como se ha dicho, los Estatutos de última generación contienen listados
de materias en las que en todo caso el legislador autonómico, en el ámbito de
sus competencias, deberá atribuir competencias propias a los gobiernos locales
o en concreto a los municipios. Así, por ejemplo, el art. 84 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña, o el 94 del Estatuto de Autonomía de Andalucía,
especifican que los municipios ostentan competencias propias en materias, entre
otras, sobre servicios sociales, salud pública o participación en la educación.
Por su lado, las CCAA tienen competencia exclusiva para determinar las
competencias locales en los ámbitos materiales de competencia autonómica: art,
160 EAC, art. 92 EAAnd. Y al respecto, la STC 31/2010, señala: “el art. 160.1,
letra b), EAC, que atribuye a la Generalitat la determinación de las
competencias y potestades de los entes locales, reitera el contenido del art.
84 EAC, excluyendo con ello la incidencia de las bases estatales. Hemos de
advertir de nuevo que la competencia de la Generalitat para asignar
competencias a los gobiernos locales se circunscribe a las materias en las que
el Estatuto atribuye competencias a la Comunidad Autónoma. En efecto, esta
cuestión ya fue abordada en el análisis del art. 84 EAC, donde concluimos que
no existe vulneración de la competencia estatal para atribuir competencias a
los entes locales en aquellas áreas en las que el Estado disponga de
competencia ratione materiae incluidas las bases en materia de régimen local
(art. 149.1.18 CE) (fundamento jurídico 37)….”
Se plantea entonces una situación inédita hasta la
fecha, en la que el legislador estatal (disposiciones transitorias 1ª y 2ª del proyecto
aprobado por el Congreso de los Diputados) atribuye directamente a las CCAA las
competencias que hoy en día tienen atribuidos los municipios por leyes
autonómicas, incluso con garantía en los Estatutos respecto de algunas, en las
materias de educación, y servicios sociales. Parece claro, a primera vista que
estas traslaciones competenciales, en materias sectoriales de competencia
autonómica, no puede hacerlas el legislador estatal competente en materia de
régimen local, si no es en garantía de la autonomía local. Y claramente éste no
es el caso, puesto que de vaciado competencial de los municipios se trata.
Por otro lado, como es sabido, la jurisprudencia
constitucional –SsTC 109/98, 31/2010, 32/2012, entre otras- vienen admitiendo
que la aplicación uniforme de las bases estatales debe ser excepcionada cuando
existan situaciones particulares que deriven directamente de la Constitución y
de los Estatutos de Autonomía. Y ello sucede sin duda cuando los Estatutos
determinan competencias propias de los municipios como hace, por ejemplo, el
art. 84 EAC.
2. La
autonomía local
Como
es sabido, desde la STC 32/1981, se ha implantado en nuestro país la teoría de
la garantía institucional de la autonomía
local, como un límite al legislador ordinario, -estatal o autonómico- en el
sentido de que la autonomía local se vulneraría
cuando la institución se limita y se le priva de sus posibilidades de
existencia real y se la hace irreconocible según la imagen que de la misma
tenga la conciencia social en cada tiempo y lugar.
A
parte de la citada sentencia, esa teoría no ha sido eficaz para declarar la
inconstitucionalidad de una ley, puesto que, como era de prever, cada una de
ellas, individualmente considerada, que no atribuya ciertas competencias a los
municipios “no les priva absolutamente de toda participación en los asuntos de
su interés”, en palabras de la jurisprudencia, y por tanto no vulnera su
autonomía. Ahora la cuestión puede cambiar radicalmente.
Junto
a lo anterior, la STC 214/1989 cifró el contenido
esencial de la autonomía local en la competencia municipal para prestar los
servicios mínimos obligatorios, de modo que la creación de las comarcas –es
lo que allí se discutía- no podía suprimir aquélla competencia municipal y los
municipios no podrían ser sustituidos por la comarca en la prestación de todos
sus servicios mínimos obligatorios.
Pues
bien, tal vez ahora nos encontremos por primera vez con el caso de una ley
general –que no es sectorial- que establece la posibilidad que algunos
ayuntamientos, los de menos de 20.000habitantes, pierdan toda la competencia para prestar sus servicios mínimos obligatorios de
manera autónoma - servicios en los que el TC ha cifrado el núcleo esencial
irreductible de la autonomía municipal-,
ya que pueden quedar bajo la coordinación de la diputación provincial en
la prestación de todos sus servicios mínimos obligatorios. Ello puede conducir
a la asunción por la diputación de la prestación directa, por decisión del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y con un simple informe de
la CA correspondiente (art. 26.3). Esta asunción competencial por el ente
supramunicipal lleva aparejada la pérdida
por el municipio de la titularidad de la competencia.
Es
cierto que en la versión actual del proyecto se ha suavizado el carácter
imperativo de la medida, pero el alcance material que puede llegar a
tener–todos los servicios mínimos-
puede romper con la imagen social que se tiene al menos desde 1985,
sobre las responsabilidades políticas del municipio para decidir autónomamente
sobre el alcance y la organización y prestación de los servicios mínimos
obligatorios, haciéndolo irreconocible
como ente dotado de autogobierno. En este sentido, se afectaría la garantía
institucional de la autonomía local.
La STC
240/2006 reitera que el legislador debe respetar “un núcleo mínimo
identificable de competencias que haga reconocibles los municipios como una
instancia decisoria autónoma” lo que obliga a que “existan competencias
municipales relevantes y reconocibles” en las materias de su interés.
Por
otra parte, ese “vaciamiento” competencial a que pueden verse compelidos los
municipios “provincializados” –valga la expresión- no se ajustaría a las previsiones de la Carta
Europea de la autonomía local, que entiende dicha autonomía como el derecho de la
entidad local a ordenar y gestionar una
parte importante de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad. En
efecto, la posibilidad prevista en el art. 26.3 lleva a una situación de que
municipios de menos de 20.000 se vean privados no ya de ordenar sino tan
siquiera de gestionar, todos, no sólo una parte importante, de los asuntos que
la propia Ley, al calificarlos como servicios mínimos obligatorios, define como
de su interés.
El
resultado que se obtiene de la nueva regulación de los arts. 25 y 26, con las
correspondientes disposiciones adicionales y transitorias, es que establece un
modelo de municipio concebido básicamente como una mera organización de prestación
de servicios públicos, concepción totalmente alejada de la que preside el art.
140 CE, que concibe para ellos unos órganos de “gobierno y administración”, y
por consiguiente, con capacidad para establecer autónomamente criterios y
prioridades, “políticas propias”, “en una parte importante de los asuntos
públicos”, como exige la Carta Europea
de la Autonomía Local.
