El control parlamentario del Gobierno en funciones y sus limitaciones

Javier García Roca

Catedrático de Derecho Constitucional, UCM. Antiguo director del Instituto de Derecho Parlamentario.

Versió en català

English version

El Derecho Constitucional es un derecho dúctil, fundado en principios. La regulación del sistema parlamentario aún más, pues su funcionamiento se asienta en un conjunto de usos y convenciones no escritas, así como en la cultura del Estado de derecho (artículo 1.1 CE) que reclama la división del poder y pesos y contrapesos. La Constitución configura una Monarquía parlamentaria (artículo 1.3 CE), y establece que las Cortes Generales “controlan la acción del Gobierno” (artículo 66. 2 CE) sin fijar excepción o exclusión alguna. Hay una identidad entre ejercicio de la acción de gobierno y control parlamentario. Esta lógica arranca de un principio, la responsabilidad política Ministerial, que define el parlamentarismo desde sus orígenes. Fraga Iribarne lo explicaba en su trabajo sobre el Parlamento británico: más que control del ejecutivo debe hablarse de que la Cámara lo sostiene parlamentando con él y recibiendo sus explicaciones. No es posible otro escenario sin quebrantar la Constitución. Tampoco cuando el viejo Gobierno continúa interinamente en funciones hasta la toma de posesión del nuevo (artículo 101.1 CE), precisamente porque continua, aunque sea limitadamente, en la acción de gobierno. Cualquier poder gubernamental sin control político no es otra cosa que tiranía, no basta con el control judicial. 

¿Podría el Gobierno en funciones enviar un plan a la Unión Europea para limitar el déficit de las Comunidades Autónomas y hacer cumplir el freno constitucional en endeudamiento sin someterse a su discusión con las Cámaras? Desde luego que no, por más que la cuestión sea urgente y atienda al interés general como puntos de conexión que justifican las facultades de despacho de los asuntos ordinarios por parte de un Gobierno en funciones (artículo 21.3 de la Ley de Gobierno).

Otra cosa bien distinta es que sea razonable concluir que la intensidad y alcance de ese control pueda venir limitado en esta situación. Puede pensarse que el escrutinio deba circunscribirse a la estricta verificación de los asuntos que el Gobierno en funciones despache sin proyectarse sobre su labor en la Legislatura anterior. Del mismo modo, debe tratarse de un control-fiscalización, rendir cuentas, y no un control-responsabilidad política en sentido estricto, precisamente porque el Gobierno en funciones fue elegido por el Parlamento anterior y carece ya de potestades de dirección política. Con esta misma racionalidad, se expresa un buen Informe de la Secretaría del Congreso de los Diputados, a solicitud de la Mesa, y que debería seguirse. 

La Mesa del Congreso debería alcanzar un nuevo acuerdo sobre estas limitaciones sin esperar a la solución de un posible conflicto entre órganos constitucionales; y la mayoría parlamentaria facilitarlo cuanto antes para salir de este impasse, y no arriesgarse a la irregularidad de cuanto el Gobierno actué rechazando el control parlamentario, y haciendo acreedor de responsabilidades a aquellas autoridades gubernamentales que rechacen los requerimientos del Congreso. Urge recuperar el sentido de Estado. Conviene no obsesionarse con los cálculos electorales, al olor de una disolución anticipada, que ningún augur electoral es realmente capaz de probar. Un gobierno inmune no está en mejor posición electoral ante los ciudadanos.

La Constitución diseña un sistema parlamentario fundado en la doctrina de la clásica relación de confianza y muchos de sus preceptos la mencionan. Hace años que me sonroja explicar a los alumnos que la realidad de las cosas no responde ya a la lógica de la confianza, aunque la solución  no sea tan sencilla como acomodar las normas a la realidad. No se plantea desde hace décadas la cuestión de confianza, aunque se modifique seriamente el programa electoral en la acción de Gobierno. Tampoco se rompe la relación de confianza mediante la moción de censura por su carácter constructivo que tiende a hacerla inviable. Las mociones de reprobación de los Ministros -surgidas en la práctica- no redundan en dimisiones. Ahora asistimos a un revivir –inesperado- de la relación de confianza por parte de escritos de la Secretaría de Estado de Relaciones con la Cortes y de la Vicepresidencia quienes sostienen que sin concesión de confianza no cabe control. No deja de ser una paradoja resucitar la confianza para matar el parlamentarismo… Pero esta interpretación forzada conduce a un resultado que impide la vigencia de otros principios constitucionales y, en cuanto produce la ruptura de la unidad sistemática de las normas constitucionales, no puede ser aceptada. No le demos más vueltas, sin control político no hay parlamentarismo ni división de poderes ni democracia representativa. El olor de elecciones no suspende la vigencia de la Constitución, ya es bastante poco edificante ser incapaces de elegir un Presidente mediante compromisos y transacciones recíprocas.
 

La crisis europea de los refugiados: un drama en tres actos. Y ahora Turquía…

David Moya

Profesor de Derecho Constitucional, UB

Versió en català

English version

Aún con los papeles encima de la mesa que contienen los acuerdos de la reunión de jefes de Estado de la Unión con Turquía para abordar la crisis de refugiados, y sonando ya voces enormemente críticas con el mismo, vale la pena recapitular lo acontecido hasta ahora para poder valorarlo adecuadamente, pues el despliegue acordado el pasado 8 de marzo de 2016 del Plan de Acción conjunto entre gobiernos de la UE y Turquía, - que desarrolla el Acuerdo adoptado a estos efectos en octubre de 2015-, implica un nuevo enfoque en el intento de la Unión por contener de manera efectiva los flujos de refugiados, mayormente procedentes de Siria. Lo acontecido hasta ahora puede resumirse en un drama en tres actos en el que este último acuerdo es sólo el epílogo.

Primer acto. En 2014 el sistema de asilo instituido por la Unión Europea para crear el Espacio Común Europeo de Asilo (SECA) giraba en torno a cinco o seis Directivas y Reglamentos de la Unión, que pivotaban sobre el llamado mecanismo de Dublín. Este mecanismo establece como regla general que las solicitudes de asilo presentadas en la Unión serán responsabilidad del Estado miembro donde hizo su primera entrada el solicitante, regla que admite por el momento solo muy limitadas excepciones. El SECA ha sido criticado por los expertos, pero en la práctica funcionaba en la medida en que el número de refugiados en la UE era limitado y sus vías de acceso diversificadas, y mientras los mismos no se concentraran en unos pocos países fronterizos.

Segundo acto. La crisis de 2015 hizo saltar por los aires Dublín justamente porque afectó a estos dos puntos débiles del sistema: primero, la llegada a la Unión de cientos de miles de refugiados procedentes de Siria, Eritrea e Irak, tres países de los que era evidente que la gente no huía por simples motivos económicos; segunda, por su concentración inicial en Grecia, Italia, Hungría y Bulgaria, países cuyos sistemas de asilo eran muy limitados (incluso directamente fallidos, STEDH MSS v. Bélgica y Grecia). Ante este panorama la canciller alemana, A. Merkel, tomó el liderazgo de la situación e hizo una llamada a aceptar a los refugiados que llegaran procedentes de Siria, para así reducir la presión sobre los Estados periféricos. Ante un posicionamiento tan claro los estados fronterizos dejaron pasar a los refugiados hacia el interior de Europa, no sin serias dudas, pues si se ignora Dublín, ¿qué sistema aplicamos?, ¿pueden los refugiados pasear por Europa a la búsqueda de un destino dónde establecerse?

Peor, la posición de la canciller alemana no era compartida por algunos Estados miembros, que ya mostraron su escaso entusiasmo con la situación cuando la Comisión Europea propuso la creación un mecanismo temporal de distribución de refugiados, principalmente desde los países más sobrecargados -y destacadamente Grecia, Italia y Hungría-, hacia los Estados que albergan menos refugiados. Un mecanismo temporal de redistribución y reubicación acordado en junio 2015 y ampliado en septiembre, que con pequeños retoques podría devenir un mecanismo estable, pero que suscita numerosas dudas sobre su viabilidad y operatividad (en 2015 apenas movilizó a un escaso millar de refugiados). 

Tercer Acto. Tras la llegada de casi un millón de refugiados en unos pocos meses a Alemania y la apertura de la ruta de los Balcanes en otoño de 2015, se evidenciaba: primero, que la política de fronteras externas abiertas es insostenible; segundo, que ninguna intervención es posible sin la identificación inicial de los refugiados en los países de entrada (‘hot spots’); tercero, la necesidad de incluir a los países vecinos, destacadamente norte de África (cumbre de la Valetta) y Turquía (acuerdo de octubre de 2015) en la gestión de los flujos de refugiados e inmigrantes. Todo ello, paradójicamente, mientras se busca una nueva regulación del asilo que o bien restituya el mecanismo de Dublín con algunos cambios relevantes, o bien instituya un nuevo mecanismo de distribución interna de refugiados, o alguna fórmula intermedia. A este debate se añade la evidente necesidad de buscar vías legales y seguras de acceso a Europa que ponga fin al incesante goteo de muertos en el Mediterráneo. Sin un modelo claro de asignación de refugiados entre los Estados y asumido por todos ellos, es muy difícil que pueda dibujarse una estrategia exterior coherente con una política que por ahora es casi inexistente. Por eso, la propuesta del Plan de Acción EU-Turquía del pasado 8 de marzo parece guiada por el cortoplacismo. Veamos.

El Plan UE-Turquía. El Acuerdo con Turquía prevé ayudas por parte de la Unión de unos tres mil millones de euros para reforzar la capacidad turca de asistencia a los refugiados así como acelerar la liberalización de visados para ciudadanos turcos; por su parte, Turquía se compromete a respetar el acuerdo greco-turco de readmisión de inmigrantes (no refugiados), colaborar en la persecución de los traficantes, trasladar refugiados sirios asentados en Turquía hacia Europa en la misma cantidad al menos que los sirios retornados desde Grecia. ¿Quién gana con este plan?

Evidentemente, Turquía se sitúa como un ‘partner’ estratégico en un momento internacionalmente delicado para ella y además aparentemente mejora su posicionamiento de cara al inicio de una fase pre-adhesión, que no obstante, se antoja todavía muy lejana. La Unión, a su vez, gana una cierta válvula de escape para reducir presión sobre Grecia. No obstante, la fórmula planteada es sumamente preocupante en tanto que admite por primera vez al retorno de refugiados desde suelo europeo a Turquía y concretamente desde Grecia un país por el que han pasado la mayor parte de refugiados sirios, y todo ello sin asegurar resoluciones individuales y procedimientos con todas las garantías; por esa razón y por la oleada de críticas que la última cumbre ha suscitado, es muy posible que se module la fórmula final del acuerdo. No obstante, lo peor es que otras medidas igualmente preocupantes han pasado desapercibidas a la opinión pública, como la propuesta de la Comisión Europea de considerar a Turquía, y a los países balcánicos como “terceros países seguros”. Algo que, jurídicamente es muy, muy discutible. La combinación de todas estas medidas sí constituye una política europea de refugio, aunque pueda no ser la esperada: nuestros países vecinos en el oriente de Europa –unos países que ostentan dudosas credenciales en el respeto a los Derechos Humanos y en la protección de los refugiados-, devienen los nuevos Estados-tapón responsables de la protección de los refugiados por delegación de la Unión. ¿O es por dejación?

Rey e investidura: nuevo escenario

Joan Vintró. 

Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona

Versió en català

English version

El pasado 4 de marzo el Congreso de los Diputados rechazó en segunda votación investir a  Pedro Sánchez como Presidente del Gobierno. Este hecho, no sorprendente por la notable fragmentación parlamentaria existente, era la primera vez que se producía en vigencia de la Constitución de 1978 y consiguientemente ha abierto un escenario político nuevo que, si bien dispone de regulación constitucional, no por ello deja suscitar algunos interrogantes.

Antes de entrar en su examen es oportuno recordar que, en el marco del artículo 99 CE, la candidatura de Pedro Sánchez, líder del segundo partido en el Congreso (PSOE), había sido propuesta por el Rey una vez Mariano Rajoy, máximo dirigente de la primera formación de la Cámara (PP), declinó el ofrecimiento del Monarca de proponerle como primera opción para la investidura. Es preciso destacar también en estas líneas introductorias que el Rey ha cumplido escrupulosamente las previsiones constitucionales a lo largo de este primer intento de investidura. En este sentido, puede observarse que el Monarca realizó dos amplias rondas de consultas con los representantes de los grupos políticos con representación parlamentaria y que respetó la principal obligación a él encomendada por el texto constitucional: proponer un candidato para la votación de investidura (art. 99.1 CE). El cumplimiento de este mandato es especialmente relevante ya que es el que permite dar satisfacción al designio constitucional de no alargar indefinidamente el proceso de formación del Gobierno. En efecto, a partir de la primera votación de investidura comienza a contar el plazo máximo de dos meses (art. 99.5 CE)  de que dispone el Congreso para investir a un Presidente.

 

Como se ha señalado anteriormente, el nuevo escenario que se abre ahora tiene regulación constitucional, concretamente en los apartados 4 y 5 del artículo 99 CE. A este último precepto se acaba de hacer referencia y, de acuerdo con el mismo, queda claro que deberán disolverse automáticamente las Cortes y celebrarse nuevas elecciones si como muy tarde el próximo 2 de mayo el Congreso no consigue otorgar la investidura a un candidato a Presidente. El otro precepto (el art. 99.4 CE) ofrece un margen de interpretación y una posible modulación en su aplicación que se analizan a continuación.

La dicción literal del artículo 99.4 CE es la siguiente: “Si efectuadas las citadas votaciones  no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores”.

Por de pronto el Rey ha realizado ya una primera interpretación del precepto. Así la recoge el comunicado de la Casa Real del 7 de marzo en el que consta “su decisión de no iniciar, por el momento, nuevas consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, de manera que las formaciones políticas puedan llevar a cabo las actuaciones que consideren conveniente a los efectos de lo previsto en el artículo 99 de la Constitución”.

No cabe duda de que el comunicado de la Casa Real refleja una correcta comprensión del alcance indiscutible del artículo 99.4 CE, a saber: las propuestas de nuevos candidatos para la investidura deben ir necesariamente precedidas de las consultas regias y deben obtener la confianza del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta en primera votación o por mayoría simple en segunda. Sentado lo anterior, cabe plantearse dos interrogantes: ¿Podía el Rey haber iniciado de inmediato una nueva ronda de consultas? ¿Podía el Rey haber desplegado en esta ronda de consultas una labor activa para favorecer el entendimiento entre las fuerzas políticas con vistas a encontrar un candidato susceptible de ser investido?

La respuesta a la primera cuestión debe ser afirmativa a tenor del artículo 99.4 CE. La contestación a la segunda puede ser también positiva con fundamento en la función regia de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones (art. 56.1 CE) y preservando  en todo momento su neutralidad institucional.

Ahora bien, a la vista de la situación de confrontación y división entre las fuerzas políticas, la decisión del Rey de conceder el protagonismo en primera instancia a los partidos resulta la más prudente para evitar una erosión política de la Corona a la par que es respetuosa con el artículo 99 CE. No tendría mucho sentido en la actual coyuntura que el Rey se involucrase de entrada en una ronda de consultas poco clarificadoras o que formulase propuestas de candidatos destinadas al fracaso. En el escenario presente, en el que ya ha empezado a contar el plazo de la disolución automática para desbloquear la situación, el Rey únicamente está obligado a iniciar los trámites del procedimiento de investidura cuando disponga de datos, suministrados especialmente por la labor de intermediación del Presidente del Congreso, que le permitan augurar razonablemente el éxito de la misma.

La Unión Europea, Schengen y la denominada crisis de los refugiados

Andreu Olesti Rayo

Catedrático de Derecho de la Unión Europea  de la UB

Versió en català

English version

En el año 2015 más de un millón de personas procedentes, en su mayoría, de zonas en conflicto (Siria, Iraq, Afganistán, Libia…) se desplazaron a la Unión Europea en busca de protección internacional. El traslado se realiza eludiendo múltiples obstáculos, en condiciones infrahumanas y comprometiendo seriamente la vida de los participantes. Este flujo no se ha distribuido homogéneamente y se ha dirigido particularmente a un grupo de Estados, aquéllos que otorgan mejores condiciones de protección a los solicitantes de asilo, especialmente a Alemania y Suecia. 

En esta materia la UE tiene una competencia compartida con sus Estados y en consecuencia carece de una capacidad de decisión única para responder a esta situación. Debe lidiar con los planteamientos que, soberanamente, plantean sus miembros. La diferente sensibilidad de éstos respecto a cómo afrontar la situación provoca una respuesta conjunta caracterizada por su lentitud, insuficiencia y descoordinación. La crisis ha constatado que aquellos países que se muestran más receptivos y responsables con los refugiados asumen un riesgo en términos de posibles conflictos y tensiones internas que pueden afectar a su estabilidad política. En cambio, aquellos que se muestran renuentes a aceptar cualquier concesión apenas sufren un desgaste de estas características. Como resultado, en 2015 se han reubicado menos de 300 solicitantes de asilo cuando la cifra prevista y consensuada era 160.000. Esta situación está conduciendo a una “competencia a la baja” en la prestaciones sociales concedidas a los solicitantes y un endurecimiento en las condiciones de concesión en aquellos países que tradicionalmente se mostraban más generosos y solidarios. 

Este cúmulo de circunstancias ha proyectado una visión pesimista sobre el mantenimiento de la libre circulación de personas y está planeando la posibilidad de suspender la aplicación del espacio Schengen, por la manifiesta incapacidad de sus participantes para gestionar la crisis. Ciertamente la imposibilidad de regular los flujos y de asumir proporcionalmente el volumen de refugiados ha provocado que algunos Estados hayan reinstaurado provisionalmente los controles fronterizos internos restableciendo los obstáculos al cruce de personas en las fronteras entre los países Schengen que, desde 1995, han estado suprimidos en la mayoría de países de la UE (en la actualidad todos excepto Reino Unido, Irlanda, Chipre, Croacia, Rumania y Bulgaria). Esta posibilidad está prevista en la normativa Schengen y sujeta a la vigilancia y verificación de las instituciones europeas, que exigen el cumplimiento de determinadas condiciones. Es un recurso excepcional que debe invocarse como última instancia, cuando estamos en presencia de una amenaza grave para el orden público o para la seguridad interior del Estado, y su ejercicio está limitado en el tiempo.

La Unión Europea ha empezado a dar pasos para intentar resolver la presión migratoria, para ello se ha centrado en fortalecer las relaciones que se mantienen con terceros Estados, origen o tránsito del movimiento de personas. Especialmente significativas es la intensificación de las relaciones con Turquía, que ha cristalizado en la aprobación de un Plan Conjunto de Acción que, entre otras cuestiones, conducirá en un futuro inmediato a la liberalización de visados entre la UE y Turquía y a la plena aplicación del acuerdo de readmisión entre ambos para el mes de junio de 2016; y la articulación de un conjunto de actuaciones dirigidas a los países africanos que se precisa en un Plan de Acción aprobado en la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de África y de la Unión Europea sobre migración celebrada en La Valetta (Malta) el 12 de noviembre de 2015 que incluye, entre otros aspectos, la creación de un Fondo de Emergencia para financiar proyectos en los países africanos más frágiles y vulnerables. Todo ello debería confirmar que la mejor estrategia para reducir el flujo migratorio es la que incluye el diálogo y la cooperación con los países de origen y de tránsito. La adopción de estas medidas seguramente no son suficientes y se deberían complementar con acciones que se propongan reducir las causas que originan el movimiento de personas, para ello será necesario la implementación de actuaciones de diverso tipo que comprendan intervenciones en el ámbito de la política exterior europea que favorezcan la estabilidad y el desarrollo de los países vecinos a la Unión Europea.