Tomàs Font i Llovet
Catedrático de Derecho Administrativo
IDP, Universidad de Barcelona
Los pasados días 8 y 9 de febrero tuvo lugar en la Universidad de Alicante
el VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho
Administrativo. Uno de los temas objeto de debate fue el de la “Reforma de la planta del Gobierno local”.
Actuaron como ponentes los profesores E. Carbonell y M. Almeida, y sus análisis
se acompañaron de múltiples comunicaciones, presentadas y defendidas por sus
autores. El debate fue
extraordinariamente enriquecedor, incluso por la pluralidad de posiciones que
se manifestaron. Se incluyen a continuación las conclusiones del Congreso en
relación con la reforma de la planta local, tal como las formulé, por encargo
de la Junta directiva, en la sesión de clausura del Congreso, y a las cuales la
Asociación acordó dar la máxima difusión por su incidencia en el actual debate
institucional.
El reciente informe por el Consejo de Ministros del Anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la
Administración local incrementa el interés y la actualidad de las
consideraciones contenidas en dichas Conclusiones
No
es fácil extraer conclusiones de un debate sobre un problema, como el de la
Planta Local, que está planteado en España desde hace 200 años, desde el mismo
inicio del régimen constitucional; un problema que ya le quitaba el sueño a
Adolfo Posada y a Antonio Maura, hace más de un siglo y que le llevaba a
Fernando Albi, 50 años después, a
denunciar la crisis del municipalismo; un problema que todavía ayer mismo, en
la interesantísima sesión monográfica de este Congreso, suscitaba un amplísimo
debate, de gran nivel, con una extraordinaria riqueza y diversidad de
posiciones.
Dos
características principales, pues, marcan, como punto de partida, el sentido
del debate sobre la Planta Local en España. En primer lugar, la larga
trayectoria del problema evidencia que se trata de una cuestión que no puede
ser abordada con éxito desde la inmediatez de las presiones o exigencias
coyunturales. Ciertamente, hay ocasiones, como la actual, más propicias que
otras que favorecen la concentración de esfuerzos para situar entre las
prioridades de la agenda política la reforma y actualización de la estructura
territorial local. Pero las soluciones que se vayan a proponer y manejar no
deben obedecer sólo a esa coyuntura, aun teniéndola en cuenta. Hay que tomar en
consideración todos los valores que están en juego y ponderar serenamente los
costes y beneficios que para cada uno de ellos se reportan. Valores en juego
que, aun simplificando, se resumen en dos: democracia y eficacia.
La
segunda característica del debate sobre la Planta Local es la gran diversidad
de opiniones que se han manifestado: las ponencias de Carbonell y Almeida, las
comunicaciones presentadas, las vivas intervenciones, todas ellas bien fundamentadas y de gran
calidad. Riqueza, diversidad y aún contraposición neta en según qué aspectos.
No es pues, una cuestión pacífica. Precisamente por ello las propuestas de
reforma que se puedan plantear en el ámbito político y legislativo necesitan de
una auténtica maduración, de un verdadero proceso de aproximaciones sucesivas y
de la búsqueda de amplios acuerdos que aseguren tanto el acierto en los puntos
esenciales de la reforma, como ofrezcan la garantía mínima de su ejecución leal
por parte de la gran pluralidad de actores que en ella deban intervenir. Esta
reforma no se puede hacer desde abajo, pero sólo es posible hacerla con los de
abajo.
A
partir de estas premisas, nuestro debate sobre la Planta Local ha puesto de
manifiesto entre otras muchas, las siguientes cuestiones:
1) Existe una coincidencia básica entre los
administrativistas españoles en atribuir una
extraordinaria importancia a la necesidad de establecer una adecuada
estructuración del sistema local español. Entendemos que se trata de una pieza
básica del entramado institucional que asegura la satisfacción de los intereses
generales y que contribuye decididamente a la articulación de una sociedad
libre y democrática. Por ello la estructura y organización del sistema local
debe ser la adecuada para satisfacer esas funciones esenciales.
2)
Existe también
una amplia coincidencia en que la realidad del mapa municipal español ofrece
grandes diferencias estructurales en los distintos territorios, tanto en los
aspectos del número y tamaño de municipios, como en la de sus características
económicas, geográficas, demográficas, de concentración o diseminación, etc.
Sólo la ciudad de Zaragoza concentra más del 70% de la población de Aragón.
Toda la provincia de Guipúzcoa cabe dentro del término municipal de Lorca. De
modo que cualquier propuesta de reforma estructural debe tener en cuenta
esta enorme diversidad, y ello incide al
menos, en dos elementos fundamentales: el qué y el quién. En cuanto al
contenido de las medidas, no está acreditado que las reglas uniformes y
generales fijadas con criterios poblacionales, presupuestarios o geográficos,
sean las más adecuadas en todo caso. Y en cuanto al quién, tampoco está
acreditado que el legislador estatal sea el único capaz de acertar en el
tratamiento de esa diversidad de situaciones, aunque tampoco ha habido ocasión
de comprobar la capacidad de los
legisladores autonómicos ya que, aun siendo competentes, hasta la fecha
no han conseguido hacer efectivas verdaderas operaciones de reforma local.
3)
No hay acuerdo
en que la causa principal de los actuales problemas de estabilidad
presupuestaria, de sostenibilidad financiera y de déficit público en el ámbito
local sea el inframunicipalismo y, en general, la Planta Local. Es más, hay
serias dudas a la hora de cuantificar la deuda local y su incidencia proporcional
en el conjunto estatal, y aun es menos claro que esa deuda sea imputable
precisamente a los pequeños municipios. Sí, en cambio, hay acuerdo que han
incidido en ello las consecuencias de una hacienda local excesivamente basada
en ingresos patrimoniales y fiscales vinculados a la actividad urbanística.
4)
No se ha
llegado al convencimiento, no hay acuerdo, en las operaciones de fusiones
generalizadas de municipios, como las efectuadas en otros contextos europeos
sean una solución adecuada para España. Por una parte, porqué las condiciones
demográficas y territoriales de partida son bien distintas y por otra parte, en
cuanto a los efectos producidos en esos países, por qué no se han comprobado
aun los beneficios obtenidos en cuanto a eficiencia, y en cambio, sí se han
constatado ya algunas consecuencias negativas en cuanto a pérdida de
representatividad democrática y de articulación social.
5)
Mayor
coincidencia hay en que la reordenación de las funciones y competencias
municipales puede tener una incidencia positiva en la prestación eficiente de
los servicios públicos y en ciertos aspectos del ahorro en el gasto público.
Los instrumentos posibles son muy variados, desde las diversas técnicas de
cooperación intermunicipal, pasando por las encomiendas de gestión, unificación
de compras, etc. hasta la traslación de competencias a los entes de nivel supra
municipal. Todo proceso de reforma debiera contemplar adecuadamente todas esas
posibilidades, y no únicamente una de ellas, ya que es posible mejorar,
simplificar y hacer más eficientes las técnicas de cooperación, antes de vaciar
de competencias a determinados municipios.
6)
No estamos
convencidos de que en el momento actual todas las Diputaciones provinciales
-allí donde existen- estén debidamente preparadas, por organización, por
procedimientos, por la tipología de medios personales y materiales, etc. para
la correcta prestación directa de servicios públicos de ámbito municipal. De
otra parte, un proceso de “provincialización” de servicios municipales, plantea
serias consecuencias en el régimen jurídico del personal, bienes y recursos
municipales que requieren un serio análisis en profundidad. Asimismo, todo el
proceso de establecimiento de estándares de eficiencia y de evaluación de su
cumplimiento plantea unos enormes costes de los que no se conoce su evaluación
y su ponderación respecto de los beneficios que debieran reportar. También
debiera exigirse una acreditación de que la solución externalizadora o privatizadora a la que se puede llegar
-igual es a la que se quiere llegar- sea la más eficiente en cada caso
concreto. Se llama la atención sobre la necesidad de situar en este debate,
porque está ausente, la problemática específica de las grandes conurbaciones y
sus posibles articulaciones en áreas o ciudades metropolitanas.
7)
Igualmente, se
plantean serias dudas acerca de la adecuación del actual sistema de
representación política, de segundo grado, en las Diputaciones provinciales,
que además no es electivo sino por designación, en relación con la asunción de
la prestación de servicios dirigidos directamente a la ciudadanía, y aun de
competencias que impliquen funciones de autoridad. En todos los países de
nuestro entorno los entes locales de segundo nivel son de elección directa, y
allí donde se ha pretendido reformar por directa exigencia del BCE, como en
Italia, la operación se ha paralizado por ahora. Una vez más los valores de
eficacia y de democracia requieren una exquisita ponderación.
8)
Junto a estos
valores, se coincide en apreciar que hace falta una mejora de los instrumentos
que garanticen los valores de la legalidad y de la transparencia. El sistema de
controles previos de legalidad y de la gestión económica en sus diversas
facetas, ha puesto de manifiesto en los últimos años importantes lagunas y
ángulos ciegos que requieren una profunda reforma. Deben mejorar, en todo caso,
las garantías de calidad técnica y de independencia en el ejercicio de estas
funciones, que en todo caso son compatibles con la autonomía local. No se
descarta que una opción a estudiar sea situar estos controles “internos”,
paradójicamente fuera de la organización municipal. Así mismo, debe mejorarse
notablemente el funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Por otra parte, la
transparencia exigible al funcionamiento de las administraciones locales será
especialmente necesaria en las entidades de segundo nivel, que hoy por hoy
presentan mayor opacidad y lejanía respecto de la ciudadanía.
9)
En definitiva,
se constata que el actual debate sobre la Planta Municipal es sólo una parte de
la necesaria reordenación general del sistema local y del sistema público en su
conjunto.
Preocupa, y mucho, que dentro de este contexto,
cunda el descrédito de lo público, por pretendidamente ineficiente y por
presuntamente corrupto. La llamada reducción del “coste de la política” no
puede ser la excusa para el desmantelamiento de los servicios públicos, la
limitación de la autonomía local y la reducción del pluralismo político.
Además, el debate tampoco no ha puesto de manifiesto que medidas como la
reducción del número de concejales o de limitación de los sueldos de los
alcaldes guarden relación directa con las verdaderas necesidades de la reforma
local. La necesaria racionalización del sistema público, el adelgazamiento del
Estado, debe llevar, tal como proclamaba Sebastián Martín-Retortillo, a un
Estado –y a unos municipios- más robustos, más fuertes y con más músculo y más
nervio.
10) En fin, nuestro debate ha
evidenciado que los profesores de derecho administrativo españoles estamos
realmente comprometidos con la mejora de nuestras Administraciones públicas en
su encaje con los principios y valores constitucionales y siempre al servicio
objetivo del interés general.
ANEXO:
- Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de laAdministración local
