Eduard Roig
Profesor de Derecho Constitucional de la UB
El pasado martes el Tribunal Constitucional
admitió a trámite el conflicto de competencia promovido por el Gobierno frente
a los preceptos de los Decretos de la Generalitat de Cataluña y 45/2016, que
atribuyen determinadas competencias al Departamento de Asuntos Exteriores,
Relaciones Institucionales y Transparencia.
La decisión del Tribunal ha sido objeto de
amplia atención en la prensa. Por esa razón conviene recordar que la
impugnación (y la suspensión subsiguiente) se limita a los preceptos impugnados
que, en lo que importa, tan sólo incorporan la expresión “asuntos exteriores” a
la denominación del Departamento y crean el “Servicio de gestión y seguimiento
de las relaciones exteriores”, cuyas funciones son: “gestionar la interlocución
ordinaria con la Administración General del Estado de los asuntos relacionados
con las relaciones exteriores; efectuar el seguimiento de la acción exterior de
los departamentos de la Generalitat; elaborar propuestas de participación en
las asociaciones y redes de cooperación territorial transfronterizas e
interregionales; dar apoyo a los acontecimientos, reuniones y encuentros de
asociaciones y redes de cooperación y mantener la interlocución con las
delegaciones de naturaleza bilateral del Gobierno en el exterior (…).”
Lo que así se impugna, en palabras del
Consejo de Estado, puede centrarse en “emplear la denominación Asuntos
Exteriores (...) en la identificación de un departamento integrante del
Gobierno de la Generalitat”.
En este sentido, la impugnación plantea una
primera cuestión: ¿puede ser inconstitucional una denominación? El Dictamen del Consejo de Estado
previo a la presentación del conflicto responde aportando elementos que van más
allá del nombre “asuntos exteriores” y lo vinculan con alguna actuación que
suponga una extralimitación competencial o inconstitucional, diferenciando así
la situación actual de usos anteriores de la misma expresión (Decretos
200/2010, 118/2013 o 80/2014). Para el Consejo de Estado, pues, la mera
denominación de un órgano, desvinculada de los contenidos competenciales del mismo,
no es suficiente para plantear un conflicto, con lo que se rechaza a primera
vista una eventual “inconstitucionalidad por el nombre”.
El examen de los contenidos citados plantea
una segunda cuestión: ¿significa jurídicamente algo “efectuar el seguimiento” o
“dar apoyo” o “mantener la interlocución”?. Dicho de otro modo, ¿podían realizarse
esas actuaciones sin previa atribución? ¿impediría la anulación de la
atribución que esas actuaciones se llevaran a cabo? Se cuestiona así si la “norma”
lo es o deja de serlo al recoger atribuciones tan genéricas, indeterminadas,
vacías de concreción jurídica o ya cubiertas por otras normas. El derecho vacuo
es una noción que explica muchos preceptos en nuestro ordenamiento. Que un
precepto vacuo sea, además, impugnable es una interesante cuestión que nos
lleva a la de la (vacua) eficacia de la correspondiente sentencia e incluso a
la de la vacuidad total de la discusión “jurídica” al respecto.
La tercera cuestión está en la búsqueda de
esos elementos adicionales que explican la actual impugnación. El Consejo de
Estado considera que la expresión “asuntos exteriores” va ahora más allá de lo
que tradicionalmente se ha entendido por acción exterior, y se vincula con “el
propósito de crear una estructura institucional propia de un sujeto de derecho
internacional”.
Para ello se apoya en:
- - La mención al refuerzo de las estructuras administrativas
del departamento de asuntos exteriores en el apartado 2.2.2 del “Libro Blanco
para la transición nacional de Cataluña”.
- - La mención a un “futuro Servicio de asuntos exteriores” con
el fin de “desarrollar la diplomacia estándar entre el Gobierno de Cataluña y
los representantes de otros Estados y organizaciones Internacionales”, en el
“Informe sobre la internacionalización de la consulta y del proceso de
autodeterminación” del Consejo Asesor para la Transición Nacional.
- - La posible consideración del Departamento como un
instrumento de ejecución de la anulada “Resolución del Parlamento de Cataluña
1/XI” para poner en conocimiento de la Comunidad Internacional el proceso de
creación de un estado independiente.
Podemos dejar al margen si las citas de los
trabajos del CTN los comprenden correctamente; e incluso si poder utilizar una
estructura administrativa para una finalidad declarada inconstitucional implica
la inconstitucionalidad de la propia estructura. Lo interesante es que este
razonamiento introduce por primera vez la categoría de la inconstitucionalidad
por sospecha de utilizar en el futuro instrumentos per se constitucionales para finalidades inconstitucionales. Se
trata de una categoría fértil y con futuro si la acoge el TC; y sin duda de
virtualidad expansiva a nuevos campos, cedidos hasta hoy al debate político. Huyendo
de la “inconstitucionalidad por el nombre” el Consejo de Estado ha caído,
aunque a regañadientes, en esta nueva categoría.
Confiemos en que el TC, que es institución
conservadora y poco sospechosa de derivas creativas, se mantendrá en
concepciones más prudentes sobre su función y ámbito de actuación. Las
innovaciones de nuestros legisladores son suficientes sin necesidad de ayuda
jurisdiccional.
