El Senado como Consejo territorial

J. A. Montilla Martos

Catedrático de Derecho Constitucional

Universidad de Granada 

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 Cada vez que se habla de la reforma de la Constitución reaparece como lugar común la reforma del Senado. Todos los partidos políticos han incluido esta reforma en sus programas electorales en algún momento; se han constituido comisiones parlamentarias con ese objeto en diversas legislaturas; e incluso en una ocasión el Gobierno ha solicitado informe al Consejo de Estado. Y es que desde muy pronto se comprobó que el Senado no había sido diseñado para cumplir la función que la propia Constitución le asignaba: la representación de los territorios en la organización constitucional del Estado. Luego, los intentos de reconducir su función a través de la modificación del reglamento del Senado no han tenido ningún éxito por lo que resulta lógica la referencia recurrente a la reforma constitucional. 

Habitualmente se plantea la reforma de sus funciones o su composición para mejorar el actual Senado. Sin embargo, para que sea una “cámara de representación territorial” es necesario transformarlo en un Consejo territorial. Lo explicamos al hilo de la respuesta a las dos cuestiones basilares: ¿para qué debe servir el Senado en nuestro sistema institucional y quién debe componerlo para cumplir adecuadamente su función? 

En el primer sentido, el Senado debe garantizar la participación de las Comunidades en las decisiones sobre el funcionamiento del conjunto del Estado. Cuando analizamos los problemas funcionales del Estado autonómico en los últimos decenios advertimos que en muchos supuestos se vinculan a la no participación de los territorios afectados. 

Ocupa un lugar preferente en la relación de asuntos problemáticos la cuestión de las competencias compartidas; en concreto, la relación entre las bases que establece el Estado y el desarrollo que corresponde a las Comunidades. Ha sido una cuestión mal resuelta en España que debe ser replanteada. Aunque se mejore constitucionalmente el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades para que cada cual conozca su espacio de actuación y asuma su responsabilidad, siempre habrá materias compartidas en las que sea necesaria una regulación mínima común, establecida por el Estado, para garantizar unas condiciones equivalentes de vida en toda España, la unidad económica o la unidad jurídica. 

Pero esa regulación común no puede establecerse de forma unilateral por el Estado sino con la participación de un órgano constitucional en el que estén representadas las Comunidades, a quienes compete el desarrollo de ese mínimo común. También en las relaciones intergubernamentales resulta preciso clarificar el entramado actual de instituciones y procedimientos de relación. La ausencia de un órgano constitucional de encuentro ha sido suplida en la práctica con el surgimiento de diversos foros de carácter sectorial y naturaleza diversa; desde la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea al Consejo de Política Fiscal y Financiera pasando por las diversas conferencias sectoriales. Todos ellos sin la condición de órgano constitucional y sin poder exigir, por tanto, responsabilidad política. Por otro lado, es evidente la importancia de la participación de las Comunidades en la aprobación de otras leyes como las de financiación autonómica o en la designación de los miembros de los diversos órganos constitucionales. Incluso la no participación de las Comunidades en el procedimiento de reforma constitucional, otra de las evidentes fallas de nuestro sistema, quedaría cubierta si, pese a no intervenir directamente las regiones en el proceso, la reforma tuviera que ser aprobada también en una cámara de los territorios.

Pero ese órgano constitucional de representación territorial sólo lo será en la práctica si está compuesto por los órganos de dirección política de dichos territorios, esto es, por sus gobiernos. Si sus miembros son elegidos por los respectivos parlamentos territoriales, como ocurre en Austria, ese órgano responderá a la lógica partidista. Sin embargo, cuando está compuesto por los gobiernos territoriales esa lógica partidista resulta modulada por la lógica territorial pues cada gobierno tendrá que conciliar la obediencia partidaria que, lógicamente, juega un papel principal con los intereses de su territorio. Es lo que ocurre en Alemania. 

Por tanto, no se trata de reformar el Senado para darle más funciones o acercar su composición a las Comunidades Autónomas sino de sustituirlo por un Consejo territorial. Es importante destacar esta idea pues en el debate sobre la reforma constitucional existe el riesgo de conformarnos con una reforma cosmética del Senado que le dé apariencia de cámara de representación territorial a través de un refuerzo de sus funciones territoriales pero no sirva para resolver los problemas funcionales mediante una efectiva participación de las Comunidades, con los efectos integradores que ello conlleva.

El presidente del Tribunal Constitucional defiende la necesidad de una reforma constitucional

Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

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El pasado 20 de abril se celebró en el Senado el V Foro de las Autonomías, organizado por el Observatorio Instituto de Derecho Público, conjuntamente con la Fundación Giménez Abad y el Instituto de Derecho Parlamentario.

El Foro, inaugurado por  el Presidente del Senado, contó con la participación de representantes políticos del Estado y de las Comunidades Autónomas, expresidentes de algunas Comunidades  Autónomas,  senadores y senadoras, altos funcionarios estatales y autonómicos y profesores universitarios. La sesión de la mañana se dedicó a la presentación de la Valoración general del Estado Autonómico 2015, de próxima publicación en el Informe anual Comunidades Autónomas,  y al análisis  del contenido y eficacia de los acuerdos de las Comisiones Mixtas en el procedimiento del artículo 33,2 de la LOTC.

Por la tarde la sesión se dedicó a reflexionar sobre la posible reforma constitucional del Estado Autonómico. Actuó como ponente el profesor Eliseo Aja, Catedrático de derecho  constitucional, e intervinieron  posteriormente en la mesa redonda Doña Mónica Oltra, Vicepresidenta del Gobierno de la Comunidad Valenciana, Don Fernando Rey, Consejero de Educación de Castilla y León, y Doña Pilar Costa i Serra, Consejera de Presidencia del Gobierno de las Islas Baleares.

La conferencia de clausura corrió a cargo del Excmo. Sr. Francisco Pérez de los Cobos, Presidente del Tribunal Constitucional.

En su intervención, el Presidente del Tribunal Constitucional hizo un amplio y detallado repaso de las principales sentencias del Tribunal Constitucional que han ido conformando nuestro Estado de las Autonomías, a partir del modelo de organización territorial abierto que estableció la Constitución de 1978.

Tras esta exposición, el Sr. Pérez de los Cobos formuló una serie de consideraciones finales,  que juzgamos de singular relevancia, sobre la problemática actual de la organización territorial en España y el futuro de nuestra Constitución.

El Presidente del Tribunal afirmó que en la actualidad los problemas que plantea nuestro  modelo de organización territorial  reclaman  de forma inaplazable una reforma del texto constitucional. La  reforma, añadió, permitiría dar respuesta a los problemas generados por el desarrollo del Estado de las Autonomías y aseguraría la perdurabilidad del sistema constitucional.

Avanzando en su discurso señaló los dos grandes temas que deberían sustentar el necesario consenso inicial. Por un lado el procedimiento y por otro el contenido básico de la reforma.

La reforma constitucional debería ser fruto de un debate sosegado que diera pie a una amplia negociación política. Este debate debería permitir recuperar el consenso de 1978, teniendo en cuenta que en la actualidad no existen las premuras de aquel momento constituyente. Este debate pausado podría corregir los errores detectados y llevar al texto constitucional los elementos estructurales fundamentales de un nuevo modelo de organización territorial que contara con un amplio apoyo de los ciudadanos y de todos los territorios. Los artículos 167 y 168 de la Constitución permiten contar con  la garantía del cauce formal a seguir.

Por lo que se refiere al contenido de la reforma también se hicieron propuestas concretas. La reforma debería articular un nuevo sistema de distribución de competencias que introdujera claridad y permitiera conseguir la máxima eficacia en el ejercicio de los respectivos poderes. Para ello, entre otras cuestiones, debería reformularse la técnica bases- desarrollo, clarificando el alcance funcional de lo básico y precisando en qué estrictos supuestos es necesario acudir a esta técnica de  reparto de poder legislativo.

Se hizo especial hincapié en la necesidad de institucionalizar los mecanismos de prevención y negociación en los casos de conflictos entre poderes territoriales, de forma que el  recurso ante el Tribunal Constitucional fuera la última ratio. También se insistió en la necesidad de reforzar constitucionalmente los mecanismos institucionales de colaboración, a través de la reforma del Senado y la constitucionalización de la Conferencia de presidentes y Conferencias sectoriales.

Por último, se señaló la necesidad de llevar a la Constitución los aspectos más relevantes que se derivan del hecho de ser España un  Estado de la Unión Europea.

Reflexiones, como decíamos, de especial significación por la autoridad de la que surgen, pero también por su contenido, ya que ofrecen un buen punto de partida para iniciar un camino, sin duda complejo y de largo recorrido, pero que muchos juzgamos ya inaplazable.

Valoración del estado autonómico en el último año

Eliseo Aja, Javier García Roca y José A. Montilla,

Catedráticos de Derecho Constitucional

Directores del Informe de las Comunidades Autónomas

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La semana próxima se realizará en el Senado el V Foro de la Autonomía, organizado por el Observatorio de Derecho Püblico (IDP) y la Fundación Gimenez Abad y el Instituto de Estudios Parlamentarios, que consiste en la presentación y debate de los principales aspectos del sistema autonómico durante el año pasado, realizado por profesores y políticos de las Comunidades Autónomas (CCAA) y del Estado con proyección autonómica.

El 2015 ha sido básicamente un año electoral, porque hubo elecciones locales, elecciones generales y  elecciones en todas las CCAA salvo País Vasco y Galicia. En todas se produjo una gran pérdida de votos de los dos grandes partidos, PP/PSOE, así como la consolidación de los nuevos partidos emergentes, de modo que los Parlamentos autonómicos elegidos este año tienen representaciones políticas mucho más fragmentadas.

De hecho, el PP ha formado gobierno en cuatro Comunidades Autónomas (Castilla y León, Murcia, Madrid y La Rioja) con el apoyo de Ciudadanos. El PSOE lo ha hecho en siete, en unos casos con el apoyo de Ciudadanos (Andalucía), en otros de Podemos (Extremadura, Castilla-la Mancha), y en otros con el de varias formaciones (Baleares, Comunidad Valenciana, Aragón, Asturias). En las cuatro restantes, gobiernan partidos de ámbito no estatal, aunque en dos (Canarias y Cantabria) en gobierno de coalición con el PSOE. En definitiva, sólo en dos de las CCAA que han formado gobierno durante 2015 los dos partidos tradicionalmente mayoritarios han quedado fuera de dicho gobierno (Cataluña y Navarra); de manera que no parecen quedar arrumbados.
Las elecciones catalanas dieron una victoria en escaños a las fuerzas independentistas, pero el voto de la mayoría de los catalanes rechazó la declaración de independencia, si se pretende leer los resultados en clave plebiscitaria. 

A su vez, las elecciones generales consolidaron un nuevo sistema “tetrapartidista imperfecto”, es decir, con cuatro grandes partidos estatales, otros más pequeños, y los correspondientes partidos con vocación mayoritaria de ámbito autonómico. La Cámara baja se asemeja a un parlamento colgado (a hung parliament), es decir, aquél en el que aparecen minorías negativas que obstruyen la gobernabilidad, en concreto impidiendo la investidura de un Presidente, pero sin erigirse en una alternativa. 

Por el contrario, la Cámara alta viene claramente liderada por el PP que posee una cómoda mayoría absoluta en la misma. Su trascendencia es relativa, pues un hipotético veto del Senado a un proyecto o proposición de ley aprobado en el Congreso puede ser levantado por mayoría absoluta, de manera inmediata, e incluso por mayoría simple, tras dejar transcurrir dos meses (artículo 90. 2 CE). El probable efecto de esta situación asimétrica no sería sino una ralentización de la actividad legislativa. El problema más difícil está, obviamente, en la investidura del Presidente del Gobierno que se realiza, solo, en el Congreso.

En el año pasado se observó también cierta correlativa paralización del Estado respecto a las necesidades del sistema autonómico, especialmente por ausencia de iniciativa alguna en las reformas que parecen necesarias. No se ha actualizado la financiación de las Comunidades Autónomas. Tampoco se han reunido la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) ni la Conferencia de Presidentes, que lleva dos años sin reunirse.
En cambio, desde enero a diciembre de 2015 se aprobaron nada menos que 86 normas con rango de ley. Evidentemente, se tramitaron con premura y se aprobaron valiéndose de la mayoría absoluta gubernamental. Toda una cascada de cambios normativos cuyo impacto en la distribución competencial es pronto aún para medir.

Se han acometido dos importantes reformas de la jurisdicción constitucional. Una de ellas trata de implicar al Tribunal Constitucional más activamente como  barrera del proceso secesionista en Cataluña –a veces parece que sea la única-, impulsando la ejecución de sus sentencias. Pero la preocupación por recuperar la excelencia de los Magistrados constitucionales mediante su selección objetiva, que es imprescindible para regenerar la institución y recuperar su autoritas, sigue sin estar en la agenda.

Han continuado los procesos penales por la corrupción de nuestros gobernantes en distintos niveles y son cada vez más graves. Al tiempo, hay que citar el buen funcionamiento y la independencia de jueces y tribunales y de las fuerzas de orden público en la persecución de estos delitos.

Otros temas importantes, que vienen de años anteriores, como la continuidad de los efectos sociales de la crisis económica no pueden ser abordados aquí, pero se tratarán con atención en el Foro y en el posterior Informe de las Comunidades Autónomas, que aparecerá publicado en la segunda mitad de mayo.

El déficit público: Casi un punto más del objetivo acordado

Jesús Ruiz Huerta
Catedrático de Economía Aplicada
Universidad Rey Juan Carlos

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Según los datos suministrados por el Ministerio de Hacienda la semana pasada, el déficit total del conjunto de administraciones públicas españolas en el año 2015 se elevó al 5,16% del PIB. Como en ejercicios anteriores, el sector público español había incumplido el objetivo acordado con las autoridades comunitarias, establecido en el 4,20% del producto interior bruto del país, lo que representa una desviación de casi un punto del PIB, equivalente en cifras aproximadas a 10.000 millones de euros.

En los años anteriores, a partir de 2011, el déficit había observado una disminución significativa, desde el 9,13% hasta el 5,79 en 2014, aunque la principal disminución se produjo entre 2011 y 2012, cuando el indicador disminuyó en 2,36 puntos. Sin embargo, desde esa primera fecha, los resultados siempre fueron superiores a los objetivos acordados.
Conviene recordar que en el marco de un área monetaria cada vez más integrada, la ausencia de un presupuesto común y de una política fiscal unificada, obliga al establecimiento de reglas de estabilidad consistentes entre los miembros de la misma, con la finalidad de defender la moneda común, así como evitar distorsiones y presiones especulativas sobre la deuda pública de los países con mayores dificultades económicas. Las reglas son necesarias en este ámbito y la cuestión central consiste en garantizar que las mismas sean verosímiles y realistas, además de contar con medios suficientes para asegurar su cumplimiento. Esa es la razón de que las autoridades comunitarias presionen a los estados para que se ajusten a las normas acordadas y, en su caso, apliquen las sanciones establecidas en casos de incumplimiento. Es cierto, sin embargo, que la aplicación de sanciones resulta especialmente difícil en el ámbito de la Unión Europea, en donde apenas hay precedentes y, por otro lado, la aplicación de una sanción monetaria severa no haría sino incrementar las cifras del déficit.

Por otra parte, la excesiva rigidez en la determinación de las reglas y de las políticas para hacerlas efectivas, ha generado serios problemas en muchos países, al tener que afrontar recortes en los gastos y/o aumentos intensos en los ingresos públicos con el objetivo de cumplir los requisitos de consolidación. Las políticas de austeridad aplicadas en Europa, además de disminuir los servicios y prestaciones públicas, han dificultado el crecimiento de la actividad económica en muchos países, especialmente en los del sur del continente. En los últimos años, los organismos más celosos en la garantía de estabilidad económica, como el Fondo Monetario Internacional, el G 20 o, incluso, el Banco Central Europeo, han propuesto la conveniencia de asumir una cierta estrategia de laxitud fiscal, como medio para facilitar la salida de la situación actual de estancamiento económico que se observa en muchos países. Pero tal orientación, apoyada masivamente por los ciudadanos europeos, alude esencialmente a la fijación de las reglas y no tanto a la aceptación de su incumplimiento una vez acordadas.

En todo caso, ¿Cuáles son las razones del incumplimiento del objetivo en el caso español en un contexto de crecimiento económico (3,2%), bajos precios de energía y bajos tipos de interés? Como es natural, los agentes implicados aluden a justificaciones diferentes para explicar el resultado. Desde la propia Comisión Europea, los partidos de la oposición y las comunidades autónomas, la causa principal fue la optimista previsión del gobierno central respecto a la recaudación de impuestos y sus medidas electoralistas de rebaja de impuestos y devolución de la paga extraordinaria debida a los funcionarios, correspondiente al ejercicio de 2012.

Por el contrario, desde la perspectiva del gobierno, se señala que la desviación tiene que ver sobre todo con el creciente déficit de la seguridad social y con el incumplimiento de los objetivos marcados para la mayoría de las comunidades autónomas. 

En el primer caso, algunas razones explicativas tienen que ver con el aumento del gasto en pensiones, bastante más allá del incremento debido al aumento del 0,25% comprometido con los pensionistas; una de las explicaciones barajadas para explicar dicho aumento es la incorporación al sistema de pensionistas con mejores perfiles de cotización y, en consecuencia, con derecho a obtener pensiones más elevadas.

Adicionalmente, desde un óptica más coyuntural, el peso de las bonificaciones del sistema dirigidas a estimular el empleo (una modalidad de gasto fiscal) y el aumento de la precarización del mismo, han implicado una disminución de los ingresos del sistema respecto a las previsiones, ingresos afectados además por la elevada tasa de paro que aún se mantiene en la economía y que impide la contribución de muchos activos a la financiación del sistema. Solo en este aspecto la diferencia entre el presupuesto de ingresos aprobado y el efectivo ascendía a una cuantía cercana a 9.000 millones de euros.
La negativa evolución del déficit de la seguridad social, puede explicarse también por el retraso de los efectos esperables de la reforma de 2013 que aún no se han producido, aunque en todo caso, apunta a un problema de carácter estructural que exigirá la revisión de los Pactos de Toledo para garantizar en el futuro el mantenimiento del sistema de reparto. El propio ministro habló de la probable necesidad de complementar las cotizaciones con otros recursos si la tendencia observada se mantiene o se intensifica.
Por lo que respecta a las comunidades autónomas, los datos señalan que la mayoría de ellas (14) cerraron el ejercicio con cifras de déficit superiores al objetivo marcado (0,7%), probablemente también influidas por el año electoral y, especialmente, por la necesidad de recuperar los servicios públicos esenciales de los que son titulares y que fueron seriamente afectados por los recortes en ejercicios precedentes.

Todas las comunidades incumplidoras y especialmente algunas de ellas, con porcentajes de déficit superiores a dos puntos del PIB (Cataluña, Extremadura, Murcia, Comunidad Valenciana y Aragón) han sido advertidas por el gobierno central para que tomen las medidas oportunas con la finalidad de corregir sus desequilibrios, bajo la amenaza de aplicación de las normas sancionadoras contempladas por la Ley de Estabilidad de 2012. En esa dirección, el gobierno decidió el embargo de los ingresos del sistema de financiación de las comunidades de Extremadura y Aragón para pagar directamente a sus proveedores, justificando tal medida en sus abultados déficits y en los importantes retrasos de sus pagos a proveedores.
Por otra parte, Hacienda anuncia el requerimiento inmediato a todas las comunidades incumplidoras para que, en el plazo de 15 días, aprueben la no disponibilidad de créditos que puedan poner en riesgo el cumplimiento del objetivo presupuestario de 2016 (lo que implica un tope de crecimiento máximo del 1,8%).

Aunque la reducción del déficit del gobierno central ha sido mayor que la de otras instituciones, sigue representando el porcentaje mayor del mismo, bien es verdad que, ante la intensa disminución de competencias, los mayores gastos del gobierno central tienen que ver con el pago por desempleo, los mecanismos de solidaridad y financiación territorial y los intereses de la deuda pública, cuya cuantía se eleva aún a una cuantía equivalente al 100% del PIB. 

En resumen, los datos del déficit ahora publicados plantean serias dificultades al próximo gobierno, que se verá obligado a una nueva negociación con las autoridades comunitarias para reformular la senda de consolidación (no es posible pensar en una disminución del déficit desde el 5,16% al 2,8% previsto para 2016) y, dada la centralización de atribuciones generada por la aplicación de las normas estabilidad, exigirá una revisión a fondo del modelo de financiación autonómica y de los mecanismos de coordinación territorial. En todo caso, las comunidades deberán asumir sus responsabilidades, controlar sus gastos y evitar la caída de sus ingresos, para conseguir ajustar sus presupuestos a las exigencias del programa de estabilidad pactado con la Unión Europea.