El Senado como Consejo territorial

J. A. Montilla Martos

Catedrático de Derecho Constitucional

Universidad de Granada 

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 Cada vez que se habla de la reforma de la Constitución reaparece como lugar común la reforma del Senado. Todos los partidos políticos han incluido esta reforma en sus programas electorales en algún momento; se han constituido comisiones parlamentarias con ese objeto en diversas legislaturas; e incluso en una ocasión el Gobierno ha solicitado informe al Consejo de Estado. Y es que desde muy pronto se comprobó que el Senado no había sido diseñado para cumplir la función que la propia Constitución le asignaba: la representación de los territorios en la organización constitucional del Estado. Luego, los intentos de reconducir su función a través de la modificación del reglamento del Senado no han tenido ningún éxito por lo que resulta lógica la referencia recurrente a la reforma constitucional. 

Habitualmente se plantea la reforma de sus funciones o su composición para mejorar el actual Senado. Sin embargo, para que sea una “cámara de representación territorial” es necesario transformarlo en un Consejo territorial. Lo explicamos al hilo de la respuesta a las dos cuestiones basilares: ¿para qué debe servir el Senado en nuestro sistema institucional y quién debe componerlo para cumplir adecuadamente su función? 

En el primer sentido, el Senado debe garantizar la participación de las Comunidades en las decisiones sobre el funcionamiento del conjunto del Estado. Cuando analizamos los problemas funcionales del Estado autonómico en los últimos decenios advertimos que en muchos supuestos se vinculan a la no participación de los territorios afectados. 

Ocupa un lugar preferente en la relación de asuntos problemáticos la cuestión de las competencias compartidas; en concreto, la relación entre las bases que establece el Estado y el desarrollo que corresponde a las Comunidades. Ha sido una cuestión mal resuelta en España que debe ser replanteada. Aunque se mejore constitucionalmente el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades para que cada cual conozca su espacio de actuación y asuma su responsabilidad, siempre habrá materias compartidas en las que sea necesaria una regulación mínima común, establecida por el Estado, para garantizar unas condiciones equivalentes de vida en toda España, la unidad económica o la unidad jurídica. 

Pero esa regulación común no puede establecerse de forma unilateral por el Estado sino con la participación de un órgano constitucional en el que estén representadas las Comunidades, a quienes compete el desarrollo de ese mínimo común. También en las relaciones intergubernamentales resulta preciso clarificar el entramado actual de instituciones y procedimientos de relación. La ausencia de un órgano constitucional de encuentro ha sido suplida en la práctica con el surgimiento de diversos foros de carácter sectorial y naturaleza diversa; desde la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea al Consejo de Política Fiscal y Financiera pasando por las diversas conferencias sectoriales. Todos ellos sin la condición de órgano constitucional y sin poder exigir, por tanto, responsabilidad política. Por otro lado, es evidente la importancia de la participación de las Comunidades en la aprobación de otras leyes como las de financiación autonómica o en la designación de los miembros de los diversos órganos constitucionales. Incluso la no participación de las Comunidades en el procedimiento de reforma constitucional, otra de las evidentes fallas de nuestro sistema, quedaría cubierta si, pese a no intervenir directamente las regiones en el proceso, la reforma tuviera que ser aprobada también en una cámara de los territorios.

Pero ese órgano constitucional de representación territorial sólo lo será en la práctica si está compuesto por los órganos de dirección política de dichos territorios, esto es, por sus gobiernos. Si sus miembros son elegidos por los respectivos parlamentos territoriales, como ocurre en Austria, ese órgano responderá a la lógica partidista. Sin embargo, cuando está compuesto por los gobiernos territoriales esa lógica partidista resulta modulada por la lógica territorial pues cada gobierno tendrá que conciliar la obediencia partidaria que, lógicamente, juega un papel principal con los intereses de su territorio. Es lo que ocurre en Alemania. 

Por tanto, no se trata de reformar el Senado para darle más funciones o acercar su composición a las Comunidades Autónomas sino de sustituirlo por un Consejo territorial. Es importante destacar esta idea pues en el debate sobre la reforma constitucional existe el riesgo de conformarnos con una reforma cosmética del Senado que le dé apariencia de cámara de representación territorial a través de un refuerzo de sus funciones territoriales pero no sirva para resolver los problemas funcionales mediante una efectiva participación de las Comunidades, con los efectos integradores que ello conlleva.

Valoración del estado autonómico en el último año

Eliseo Aja, Javier García Roca y José A. Montilla,

Catedráticos de Derecho Constitucional

Directores del Informe de las Comunidades Autónomas

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La semana próxima se realizará en el Senado el V Foro de la Autonomía, organizado por el Observatorio de Derecho Püblico (IDP) y la Fundación Gimenez Abad y el Instituto de Estudios Parlamentarios, que consiste en la presentación y debate de los principales aspectos del sistema autonómico durante el año pasado, realizado por profesores y políticos de las Comunidades Autónomas (CCAA) y del Estado con proyección autonómica.

El 2015 ha sido básicamente un año electoral, porque hubo elecciones locales, elecciones generales y  elecciones en todas las CCAA salvo País Vasco y Galicia. En todas se produjo una gran pérdida de votos de los dos grandes partidos, PP/PSOE, así como la consolidación de los nuevos partidos emergentes, de modo que los Parlamentos autonómicos elegidos este año tienen representaciones políticas mucho más fragmentadas.

De hecho, el PP ha formado gobierno en cuatro Comunidades Autónomas (Castilla y León, Murcia, Madrid y La Rioja) con el apoyo de Ciudadanos. El PSOE lo ha hecho en siete, en unos casos con el apoyo de Ciudadanos (Andalucía), en otros de Podemos (Extremadura, Castilla-la Mancha), y en otros con el de varias formaciones (Baleares, Comunidad Valenciana, Aragón, Asturias). En las cuatro restantes, gobiernan partidos de ámbito no estatal, aunque en dos (Canarias y Cantabria) en gobierno de coalición con el PSOE. En definitiva, sólo en dos de las CCAA que han formado gobierno durante 2015 los dos partidos tradicionalmente mayoritarios han quedado fuera de dicho gobierno (Cataluña y Navarra); de manera que no parecen quedar arrumbados.
Las elecciones catalanas dieron una victoria en escaños a las fuerzas independentistas, pero el voto de la mayoría de los catalanes rechazó la declaración de independencia, si se pretende leer los resultados en clave plebiscitaria. 

A su vez, las elecciones generales consolidaron un nuevo sistema “tetrapartidista imperfecto”, es decir, con cuatro grandes partidos estatales, otros más pequeños, y los correspondientes partidos con vocación mayoritaria de ámbito autonómico. La Cámara baja se asemeja a un parlamento colgado (a hung parliament), es decir, aquél en el que aparecen minorías negativas que obstruyen la gobernabilidad, en concreto impidiendo la investidura de un Presidente, pero sin erigirse en una alternativa. 

Por el contrario, la Cámara alta viene claramente liderada por el PP que posee una cómoda mayoría absoluta en la misma. Su trascendencia es relativa, pues un hipotético veto del Senado a un proyecto o proposición de ley aprobado en el Congreso puede ser levantado por mayoría absoluta, de manera inmediata, e incluso por mayoría simple, tras dejar transcurrir dos meses (artículo 90. 2 CE). El probable efecto de esta situación asimétrica no sería sino una ralentización de la actividad legislativa. El problema más difícil está, obviamente, en la investidura del Presidente del Gobierno que se realiza, solo, en el Congreso.

En el año pasado se observó también cierta correlativa paralización del Estado respecto a las necesidades del sistema autonómico, especialmente por ausencia de iniciativa alguna en las reformas que parecen necesarias. No se ha actualizado la financiación de las Comunidades Autónomas. Tampoco se han reunido la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) ni la Conferencia de Presidentes, que lleva dos años sin reunirse.
En cambio, desde enero a diciembre de 2015 se aprobaron nada menos que 86 normas con rango de ley. Evidentemente, se tramitaron con premura y se aprobaron valiéndose de la mayoría absoluta gubernamental. Toda una cascada de cambios normativos cuyo impacto en la distribución competencial es pronto aún para medir.

Se han acometido dos importantes reformas de la jurisdicción constitucional. Una de ellas trata de implicar al Tribunal Constitucional más activamente como  barrera del proceso secesionista en Cataluña –a veces parece que sea la única-, impulsando la ejecución de sus sentencias. Pero la preocupación por recuperar la excelencia de los Magistrados constitucionales mediante su selección objetiva, que es imprescindible para regenerar la institución y recuperar su autoritas, sigue sin estar en la agenda.

Han continuado los procesos penales por la corrupción de nuestros gobernantes en distintos niveles y son cada vez más graves. Al tiempo, hay que citar el buen funcionamiento y la independencia de jueces y tribunales y de las fuerzas de orden público en la persecución de estos delitos.

Otros temas importantes, que vienen de años anteriores, como la continuidad de los efectos sociales de la crisis económica no pueden ser abordados aquí, pero se tratarán con atención en el Foro y en el posterior Informe de las Comunidades Autónomas, que aparecerá publicado en la segunda mitad de mayo.

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña

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Jose Antonio Montilla Martos

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

La sentencia del Tribunal Constitucional que anula la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, sobre el inicio del proceso político de Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, no ha debido sorprender a nadie. No podíamos esperar siquiera una interpretación conforme por la propia dicción de la Resolución.

Lo primero a destacar es que estamos ante una de las sentencias de Pleno más rápidas en la historia del Tribunal. Incluso justifica esta “prioridad en la resolución del asunto” aduciendo su trascendencia constitucional. Se puede cuestionar esta rapidez mientras otros asuntos también trascendentes llevan años esperando. No obstante, la respuesta no era compleja pues la cuestión de la admisión había sido resuelta en la STC 42/2014 y el contenido es abiertamente inconstitucional. El propio Parlamento de Cataluña solicita la no admisión de la impugnación por tratarse de una declaración política pero en ningún momento intenta defender el encaje constitucional de su contenido.

La única cuestión enjundiosa desde la perspectiva constitucional era, como se ha dicho, si podía ser admitida la impugnación al tratarse de una declaración política. Dicha cuestión fue resuelta por el Tribunal en la STC 42/2014 al establecer la doctrina de que “lo jurídico no se agota en lo vinculante”.  A mi juicio, esa doctrina era discutible en aquel supuesto pero no lo es tanto en el que ahora examinamos. En efecto, la Resolución del Parlamento que dio lugar a la sentencia de 2014 parecía separar la declaración política y su ulterior encauzamiento jurídico. Señalaba que Cataluña tiene “carácter de sujeto político y jurídico soberano” pero luego apelaba a los marcos legales para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir. Sin embargo, esa separación no existe en el supuesto que nos ocupa en cuanto se declara solemnemente la apertura de un proceso constituyente, la consideración del Parlamento como expresión del poder constituyente o la no supeditación a las decisiones de las instituciones del Estado. Por tanto, paradójicamente, la doctrina de la STC 42/2014 es más aplicable a estas declaraciones que a las contenidas en la Resolución que dio lugar a esa sentencia.

En cuanto a lo indicado en la sentencia sobre el contenido de la Resolución procede anotar, brevemente, lo siguiente.

Primero, la argumentación del Tribunal parte de una concepción del ordenamiento constitucional de inspiración kelseniana. La unidad del ordenamiento no permite la existencia de varios sujetos soberanos, sino un sujeto soberano, el pueblo español, único poder constituyente. Por ello, el Parlamento de Cataluña, como poder constituido, no puede rebelarse y convertirse de forma unilateral en poder constituyente.

A partir de ello, la segunda idea relevante es que no hay democracia sin constitucionalismo. Nos dice la sentencia que no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda. El principio democrático no puede ejercerse al margen de la Constitución pues no hay más legitimidad que la fundada en ésta. Así, destaca la primacía incondicional de la Constitución como expresión única del poder constituyente en cuyo marco, y nunca fuera de él, debe interpretarse el principio democrático. El contenido frontalmente rupturista de la Resolución impugnada facilita este razonamiento del Tribunal que, en otro contexto, admitiría matices.

En tercer lugar, han desaparecido las referencias al encauzamiento constitucional del derecho a decidir. Estamos en una fase distinta y el Tribunal se adapta a ella. Ya no plantea que la comunidad política de Cataluña pueda pronunciarse sobre su futuro político sino que la mayoría del Parlamento ha declarado solemnemente la apertura de un proceso constituyente. Ante ello solo cabe la declaración de nulidad.

De esta forma llegamos a la reforma constitucional como hipotético cauce constitucional de las aspiraciones secesionistas en cuanto no existen límites materiales a la reforma, sólo límites procedimentales. Sin embargo, dado que no estamos en el contexto del derecho a decidir sino ante una “declaración de inicio de la independencia”, no apela a la reforma para intentar encajar lo pretendido en la Resolución impugnada sino para deslegitimar la actuación del Parlamento autonómico en cuanto plantea una ruptura unilateral del orden constitucional en lugar de seguir los procedimientos que la propia Constitución habilita, siquiera  para comprobar que estaban políticamente obturados. El problema, nos dice el Tribunal, no es la pretensión de convertir a Cataluña en un Estado independiente sino la exclusión de los cauces constitucionales.

En síntesis, la opción por esta vía unilateral y rupturista ha permitido al Tribunal rechazar la actuación del Parlamento no sólo desde la perspectiva de la legalidad constitucional sino también desde la legitimidad democrática, que vincula a aquella. Se sitúa en una cómoda posición de garante de la unidad del ordenamiento frente a un poder constituido que se ha autoconsiderado “depositario de la soberanía y expresión del poder constituyente”.

El Estado autonómico hoy

Eliseo Aja, Javier García Roca y José Antonio Montilla son Catedráticos de Derecho Constitucional de las Universidades de Barcelona, Complutense y Granada y directores del Informe Comunidades Autónomas.

El Estado autonómico está en crisis. Sus defectos estructurales han aflorado crudamente en el contexto de la “gran recesión” que sufrimos desde 2008. El conflicto de Cataluña es la expresión más nítida de esta crisis. La única salida que se entrevé es una reforma de la Constitución para rehacer el Título VIII de la Constitución y, con ello, un nuevo pacto territorial aceptado por la mayoría de la ciudadanía, también en Cataluña. Desde la academia se han aportado mimbres suficientes para abordar esta reforma y no parece difícil encontrar un punto de acuerdo entre las distintas propuestas. Pero es una cuestión de voluntad política y sentido de Estado. Aún así, no podemos esperar mucho más. En el Informe de Comunidades Autónomas se refleja, entre otros extremos, la desorientación y falta de horizonte de nuestro modelo territorial. Estos son algunos rasgos fundamentales de un Informe que desde 1989 viene cogiéndole el pulso anualmente al Estado autonómico.

1. El problema más grave es, sin duda, el “proceso soberanista” de Cataluña. Se enmarca en la crisis económica y social, pero sus causas son, obviamente, más profundas. En 2014  hemos asistido a la zozobra que causa la ausencia de diálogo, y la situación ha continuado deteriorándose. Por parte de la Generalitat de Cataluña se ha convocado una consulta, bajo la forma de participación ciudadana, invocando el principio democrático, pero con vulneración de la legalidad constitucional. La respuesta del Gobierno del Estado ha sido instar al Fiscal General del Estado a presentar varias querellas penales contra los máximos responsables políticos autonómicos. Una escalada de tensión creciente ante la que apelamos a recuperar el equilibrio entre el principio democrático y el respeto a la Constitución y la ley en la actuación de los poderes públicos. El Tribunal Constitucional ha aportado este año pautas para el encauzamiento del conflicto al recordar que un entendimiento del denominado “derecho a decidir” tiene cabida en la Constitución si se utiliza el procedimiento de reforma.  

2. Tampoco debe pasar desapercibido que, en el contexto de la crisis, asistimos a una creciente asimetría de las Comunidades Autónomas, sobre todo desde la perspectiva institucional. Se ha paralizado el proceso de reformas estatutarias a la mitad, de forma que siete Estatutos son muy diferentes de los restantes, y dentro de ellos los de Cataluña y Andalucía singulares respecto a los demás. Además, algunas Comunidades Autónomas han impulsado reformas estatutarias o legales para constreñir sus instituciones de autogobierno mediante la reducción del número de parlamentarios y de su dedicación, o la supresión de órganos autonómicos. Esto tiene incidencia en el funcionamiento de sistema de gobierno parlamentario, especialmente en el control de los ejecutivos, y, sobre todo, supone volver de nuevo a diversos tipos de Comunidades Autónomas. Precisamente cuando Cataluña o el País Vasco consideran insuficiente el marco actual, otras Comunidades, especialmente Castilla-la Mancha, pero también Asturias, La Rioja o Murcia lo limitan. No deberíamos minusvalorar esta asimetría pues tiene influencia en el devenir del Estado.

3. No pueden soslayarse los problemas de financiación que aquejan de forma grave a las Comunidades Autónomas. La situación económica de España ha experimentado una mejora a lo largo de 2014 las Comunidades Autónomas continúan teniendo dificultades para financiarse. El Estado ha seguido creando Fondos para aportar liquidez tanto a las Comunidades Autónomas como a los municipios, según viene haciendo desde 2012. Sin embargo, son soluciones coyunturales que generan una situación de dependencia respecto del Estado. Debe abordarse una solución más estable que garantice la autonomía en el marco de la reforma de la financiación autonómica. Un proceso que debería haberse culminado en 2014, pero que siquiera se ha iniciado.4. Estos problemas de financiación tienen una consecuencia directa en la garantía de los derechos sociales, un ámbito en el que las Comunidades Autónomas tienen competencias compartidas con el Estado. El problema es que parecen haberse roto los cauces de colaboración. Así, en materia de vivienda advertimos como las acciones legislativas autonómicas para afrontar el drama de los desahucios (Andalucía, Navarra, Canarias) han sido paralizadas mediante su impugnación ante el Tribunal Constitucional; y, en educación, el desarrollo autonómico de la Ley Wert no está siendo consensuado y se ha hecho problemático. Pero el problema más grave es el de la dependencia. Cada año la brecha es más grande en la atención que se presta en las diversas Comunidades a las personas en esta situación. El Estado parece haberse desentendido de la garantía de este derecho. La Ley de dependencia obliga a que el 50% del coste del sistema sea aportado por el Estado. Sin embargo, en 2014 apenas ha cubierto el 18%. Las Comunidades Autónomas, y los propios beneficiarios, han debido atender esa ausencia, pero la situación es insostenible. No se trata de culpar a nadie, dadas las dificultades financieras, sino de apelar a un acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas para que pueda garantizarse un nivel básico de este derecho a todos los españoles, al margen del territorio en el que vivan. 

4. Mas no todos los rasgos del Estado autonómico en 2014 han sido negativos. Las Comunidades Autónomas están respondiendo a la pérdida de confianza de la ciudadanía en las instituciones y en quienes las representan con acertadas políticas de transparencia. En desarrollo de la Ley de Transparencia aprobada el año pasado por el Estado con carácter básico, varias Comunidades Autónomas han puesto en marcha sus propias leyes, intentando completar o reforzar su contenido (Andalucía, La Rioja, Murcia, Canarias y Cataluña). También se ha incorporado, por primera vez, la limitación de mandatos presidenciales (Murcia); se ha facilitado la iniciativa legislativa popular (Aragón y Galicia); se ha promovido la participación de asociaciones en el procedimiento legislativo (Andalucía); o incluso se aprobado una propuesta de reforma constitucional para ampliar la regulación constitucional de la iniciativa popular (Asturias). Son iniciativas bienvenidas porque más participación significa más democracia.  

En fin, no hay muchos motivos para el optimismo. No obstante, desde el Informe Comunidades Autónomas seguiremos intentando aportar respuestas a los problemas de nuestro modelo territorial. No sólo sobre la reforma constitucional del modelo, absolutamente necesaria, sino también planteando modificaciones concretas a partir de las deficiencias que vamos advirtiendo año tras año y que nos permiten hacer camino al andar...

Documentación anexa:

.- Valoración general del Informe Comunidades Autónomas 2014