Eduard Roig
Profesor de derecho constitucional.
Universidad de Barcelona
Desde
el año 2000 los gobiernos del Estado y las Comunidades Autónomas pueden llegar
a acuerdos sobre leyes, estatales y autonómicas, que eviten el planteamiento de
recursos ante el TC, zanjando negociadamente las dudas sobre su constitucionalidad. Estos acuerdos se alcanzan mediante una
negociación bilateral que se formaliza, en caso de éxito, en un acuerdo
publicado en el BOE en el plazo de nueve meses desde la publicación de la
norma. Si no se alcanza el acuerdo (o sobre los aspectos a los que no se
extienda) los gobiernos pueden presentar el correspondiente recurso de
inconstitucionalidad. Este procedimiento está regulado en el artículo 33.2 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y su uso se ha convertido en muy
frecuente a lo largo de sus quince años de vigencia. En los últimos años, estudios como
el del Profesor Arbós han puesto de manifiesto su importancia y algunas de
sus dinámicas en relación con sus efectos de descarga del Tribunal Constitucional.
Pero el procedimiento plantea también cuestiones discutibles, ya apuntadas
desde su inicio en trabajos como
el del Profesor González Beilfuss para el Informe de Comunidades Autónomas de
2007, de creciente relevancia. En mi reciente
trabajo para el Informe Autonomías 2015, debatido en el Foro de las Autonomías del pasado
día 20 de abril en el Senado, he intentado valorar detalladamente de la
experiencia desarrollada y, sobre todo, el valor y efectos de los acuerdos
alcanzados.
De
los menos de 10 supuestos anuales de negociación que se dieron entre 2000 y
2007 hemos pasado a 38 casos en 2011, 55 en 2012, 76 en 2013 y 2014 y 79 en
2015. En la última legislatura 271 leyes (89 estatales y 182 autonómicas) han
sido sometidas al procedimiento, y se han alcanzado acuerdos en casi 200 casos.
Estos números esconden sin embargo una profunda diferencia entre los supuestos
referidos a ley estatal y los supuestos referidos a ley autonómica, hasta el
punto de que podemos hablar de dos procedimientos materialmente distintos:
Los
acuerdos sobre leyes estatales son mucho más difíciles (se alcanzan en torno al
30 % de los casos iniciados) y son siempre acuerdos que introducen una
interpretación determinada del contenido de los artículos discutidos, pero que
nunca proponen una modificación de los mismos y muy raramente un texto reglamentario
de desarrollo (las otras dos posibilidades de acuerdo). Con carácter general se
trata de acuerdos de carácter técnico competencial, concluidos en relación con
competencias estatales de carácter básico u horizontal, que viene a precisar el
ámbito de aplicación de la norma, su carácter susceptible de desarrollo
autonómico o la legitimidad competencial de determinadas actuaciones
autonómicas de discutible adecuación al texto de la nueva ley. De este modo, el
procedimiento y sus acuerdos se configuran como un instrumento de clarificación
del marco jurídico (esencialmente competencial), que no cuestiona los elementos
fundamentales de la ley y que evita un recurso autonómico al TC (de resultado
incierto y, sobre todo, muy lejano en el tiempo) obteniendo a cambio algunos
limitados elementos de satisfacción, esencialmente en materia de margen de
desarrollo y aplicación de la nueva norma que, a veces, desmienten la voluntad
armonizadora que estaba en la raíz de la nueva ley.
En
cambio los acuerdos sobre leyes autonómicas son mucho más frecuentes (en torno
al 70 % de los casos iniciados) e incluyen de modo habitual compromisos de
modificación del texto aprobado o de desarrollo reglamentario del mismo (entre
ambos, cerca del 50 % de los acuerdos), lo que implica también un margen muy
superior de negociación (y su posible incidencia clara en opciones efectivas
del legislador). El porcentaje de leyes autonómicas afectado es considerable y
se vincula con frecuencia, en los últimos años especialmente, con normas estatales
de carácter horizontal (en materia administrativa o económica) que van en
ocasiones más allá de cuestiones estrictamente competenciales y pueden llegar a
convertirse en un control sistemático de adecuación de la normativa autonómica
a las reglas estatales (lo que, indudablemente, tienen una vertiente
competencial relevante, íntimamente vinculada con una opción política
[competencialmente discutida] de liberalización o desregulación). El acuerdo
implica pues, generalmente, renunciar a un recurso estatal al TC (con la
inmediata suspensión de la norma autonómica) a cambio de un acuerdo de fondo
que con frecuencia llega a alterar elementos relevantes de la norma afectada.
El
elemento diferencial que explica estas divergencias es fundamentalmente la
suspensión automática de la ley autonómica impugnada ante el TC, a diferencia
de lo que ocurre con la ley estatal; y ello en un triple sentido: la ley
estatal no puede suspenderse, la ley autonómica sí puede suspenderse y el
estado aplica sistemáticamente la posibilidad de provocar automáticamente esa
suspensión, sin valorar la situación caso por caso. Naturalmente, la presión y
situación negociadora de cada una de las partes es profundamente distinta,
incluso ante una jurisprudencia del TC que tiende a levantar buena parte de las
suspensiones acordadas de modo automático.
Esta
divergencia en la situación en uno y otro caso afecta también a la importancia
de una serie de elementos comunes a todo procedimiento del art. 33.2 LOTC: la
marginación del debate público y parlamentario (plural), su desarrollo
bilateral (sin información ni debate conjunto con todas las comunidades
autónomas, ni siquiera en el caso de leyes estatales) y sus problemas de
respeto material del texto y la voluntad del legislador.
En
resumen, hemos creado un procedimiento que ha sido relativamente útil para
reducir el grado de conflictividad ante el TC, alcanzar acuerdos que mejoran la
seguridad jurídica de las administraciones en la aplicación de las leyes y
sistematizar un control efectivo del estado ante la actuación legislativa
autonómica. Pero que para ello ha introducido algunos elementos de inseguridad
en cuanto al carácter general o no de los acuerdos alcanzados y su efectiva
compatibilidad con los textos legales en algún caso, ha debilitado los
elementos públicos y plurales del debate parlamentario y no ha alcanzado a
negociar políticamente los aspectos centrales de las normas (que se encuentran
en la raíz de los conflictos efectivamente relevantes). Un parche limitadamente
efectivo para una carencia mucho más amplia y estructural que continúa vigente:
la del necesario debate (y acuerdo) político y competencial entre Estado y
Comunidades Autónomas sobre las normas antes de su aprobación que pasa, como
tantos elementos del modelo autonómico, por una institución de participación
política autonómica efectiva en las decisiones estatales, sea un Senado
reformado u otro sistema análogo.
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