Valoración del estado autonómico en el último año

Eliseo Aja, Javier García Roca y José A. Montilla,

Catedráticos de Derecho Constitucional

Directores del Informe de las Comunidades Autónomas

Versió en català

English version

La semana próxima se realizará en el Senado el V Foro de la Autonomía, organizado por el Observatorio de Derecho Püblico (IDP) y la Fundación Gimenez Abad y el Instituto de Estudios Parlamentarios, que consiste en la presentación y debate de los principales aspectos del sistema autonómico durante el año pasado, realizado por profesores y políticos de las Comunidades Autónomas (CCAA) y del Estado con proyección autonómica.

El 2015 ha sido básicamente un año electoral, porque hubo elecciones locales, elecciones generales y  elecciones en todas las CCAA salvo País Vasco y Galicia. En todas se produjo una gran pérdida de votos de los dos grandes partidos, PP/PSOE, así como la consolidación de los nuevos partidos emergentes, de modo que los Parlamentos autonómicos elegidos este año tienen representaciones políticas mucho más fragmentadas.

De hecho, el PP ha formado gobierno en cuatro Comunidades Autónomas (Castilla y León, Murcia, Madrid y La Rioja) con el apoyo de Ciudadanos. El PSOE lo ha hecho en siete, en unos casos con el apoyo de Ciudadanos (Andalucía), en otros de Podemos (Extremadura, Castilla-la Mancha), y en otros con el de varias formaciones (Baleares, Comunidad Valenciana, Aragón, Asturias). En las cuatro restantes, gobiernan partidos de ámbito no estatal, aunque en dos (Canarias y Cantabria) en gobierno de coalición con el PSOE. En definitiva, sólo en dos de las CCAA que han formado gobierno durante 2015 los dos partidos tradicionalmente mayoritarios han quedado fuera de dicho gobierno (Cataluña y Navarra); de manera que no parecen quedar arrumbados.
Las elecciones catalanas dieron una victoria en escaños a las fuerzas independentistas, pero el voto de la mayoría de los catalanes rechazó la declaración de independencia, si se pretende leer los resultados en clave plebiscitaria. 

A su vez, las elecciones generales consolidaron un nuevo sistema “tetrapartidista imperfecto”, es decir, con cuatro grandes partidos estatales, otros más pequeños, y los correspondientes partidos con vocación mayoritaria de ámbito autonómico. La Cámara baja se asemeja a un parlamento colgado (a hung parliament), es decir, aquél en el que aparecen minorías negativas que obstruyen la gobernabilidad, en concreto impidiendo la investidura de un Presidente, pero sin erigirse en una alternativa. 

Por el contrario, la Cámara alta viene claramente liderada por el PP que posee una cómoda mayoría absoluta en la misma. Su trascendencia es relativa, pues un hipotético veto del Senado a un proyecto o proposición de ley aprobado en el Congreso puede ser levantado por mayoría absoluta, de manera inmediata, e incluso por mayoría simple, tras dejar transcurrir dos meses (artículo 90. 2 CE). El probable efecto de esta situación asimétrica no sería sino una ralentización de la actividad legislativa. El problema más difícil está, obviamente, en la investidura del Presidente del Gobierno que se realiza, solo, en el Congreso.

En el año pasado se observó también cierta correlativa paralización del Estado respecto a las necesidades del sistema autonómico, especialmente por ausencia de iniciativa alguna en las reformas que parecen necesarias. No se ha actualizado la financiación de las Comunidades Autónomas. Tampoco se han reunido la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) ni la Conferencia de Presidentes, que lleva dos años sin reunirse.
En cambio, desde enero a diciembre de 2015 se aprobaron nada menos que 86 normas con rango de ley. Evidentemente, se tramitaron con premura y se aprobaron valiéndose de la mayoría absoluta gubernamental. Toda una cascada de cambios normativos cuyo impacto en la distribución competencial es pronto aún para medir.

Se han acometido dos importantes reformas de la jurisdicción constitucional. Una de ellas trata de implicar al Tribunal Constitucional más activamente como  barrera del proceso secesionista en Cataluña –a veces parece que sea la única-, impulsando la ejecución de sus sentencias. Pero la preocupación por recuperar la excelencia de los Magistrados constitucionales mediante su selección objetiva, que es imprescindible para regenerar la institución y recuperar su autoritas, sigue sin estar en la agenda.

Han continuado los procesos penales por la corrupción de nuestros gobernantes en distintos niveles y son cada vez más graves. Al tiempo, hay que citar el buen funcionamiento y la independencia de jueces y tribunales y de las fuerzas de orden público en la persecución de estos delitos.

Otros temas importantes, que vienen de años anteriores, como la continuidad de los efectos sociales de la crisis económica no pueden ser abordados aquí, pero se tratarán con atención en el Foro y en el posterior Informe de las Comunidades Autónomas, que aparecerá publicado en la segunda mitad de mayo.

El déficit público: Casi un punto más del objetivo acordado

Jesús Ruiz Huerta
Catedrático de Economía Aplicada
Universidad Rey Juan Carlos

Versió en català
English version

Según los datos suministrados por el Ministerio de Hacienda la semana pasada, el déficit total del conjunto de administraciones públicas españolas en el año 2015 se elevó al 5,16% del PIB. Como en ejercicios anteriores, el sector público español había incumplido el objetivo acordado con las autoridades comunitarias, establecido en el 4,20% del producto interior bruto del país, lo que representa una desviación de casi un punto del PIB, equivalente en cifras aproximadas a 10.000 millones de euros.

En los años anteriores, a partir de 2011, el déficit había observado una disminución significativa, desde el 9,13% hasta el 5,79 en 2014, aunque la principal disminución se produjo entre 2011 y 2012, cuando el indicador disminuyó en 2,36 puntos. Sin embargo, desde esa primera fecha, los resultados siempre fueron superiores a los objetivos acordados.
Conviene recordar que en el marco de un área monetaria cada vez más integrada, la ausencia de un presupuesto común y de una política fiscal unificada, obliga al establecimiento de reglas de estabilidad consistentes entre los miembros de la misma, con la finalidad de defender la moneda común, así como evitar distorsiones y presiones especulativas sobre la deuda pública de los países con mayores dificultades económicas. Las reglas son necesarias en este ámbito y la cuestión central consiste en garantizar que las mismas sean verosímiles y realistas, además de contar con medios suficientes para asegurar su cumplimiento. Esa es la razón de que las autoridades comunitarias presionen a los estados para que se ajusten a las normas acordadas y, en su caso, apliquen las sanciones establecidas en casos de incumplimiento. Es cierto, sin embargo, que la aplicación de sanciones resulta especialmente difícil en el ámbito de la Unión Europea, en donde apenas hay precedentes y, por otro lado, la aplicación de una sanción monetaria severa no haría sino incrementar las cifras del déficit.

Por otra parte, la excesiva rigidez en la determinación de las reglas y de las políticas para hacerlas efectivas, ha generado serios problemas en muchos países, al tener que afrontar recortes en los gastos y/o aumentos intensos en los ingresos públicos con el objetivo de cumplir los requisitos de consolidación. Las políticas de austeridad aplicadas en Europa, además de disminuir los servicios y prestaciones públicas, han dificultado el crecimiento de la actividad económica en muchos países, especialmente en los del sur del continente. En los últimos años, los organismos más celosos en la garantía de estabilidad económica, como el Fondo Monetario Internacional, el G 20 o, incluso, el Banco Central Europeo, han propuesto la conveniencia de asumir una cierta estrategia de laxitud fiscal, como medio para facilitar la salida de la situación actual de estancamiento económico que se observa en muchos países. Pero tal orientación, apoyada masivamente por los ciudadanos europeos, alude esencialmente a la fijación de las reglas y no tanto a la aceptación de su incumplimiento una vez acordadas.

En todo caso, ¿Cuáles son las razones del incumplimiento del objetivo en el caso español en un contexto de crecimiento económico (3,2%), bajos precios de energía y bajos tipos de interés? Como es natural, los agentes implicados aluden a justificaciones diferentes para explicar el resultado. Desde la propia Comisión Europea, los partidos de la oposición y las comunidades autónomas, la causa principal fue la optimista previsión del gobierno central respecto a la recaudación de impuestos y sus medidas electoralistas de rebaja de impuestos y devolución de la paga extraordinaria debida a los funcionarios, correspondiente al ejercicio de 2012.

Por el contrario, desde la perspectiva del gobierno, se señala que la desviación tiene que ver sobre todo con el creciente déficit de la seguridad social y con el incumplimiento de los objetivos marcados para la mayoría de las comunidades autónomas. 

En el primer caso, algunas razones explicativas tienen que ver con el aumento del gasto en pensiones, bastante más allá del incremento debido al aumento del 0,25% comprometido con los pensionistas; una de las explicaciones barajadas para explicar dicho aumento es la incorporación al sistema de pensionistas con mejores perfiles de cotización y, en consecuencia, con derecho a obtener pensiones más elevadas.

Adicionalmente, desde un óptica más coyuntural, el peso de las bonificaciones del sistema dirigidas a estimular el empleo (una modalidad de gasto fiscal) y el aumento de la precarización del mismo, han implicado una disminución de los ingresos del sistema respecto a las previsiones, ingresos afectados además por la elevada tasa de paro que aún se mantiene en la economía y que impide la contribución de muchos activos a la financiación del sistema. Solo en este aspecto la diferencia entre el presupuesto de ingresos aprobado y el efectivo ascendía a una cuantía cercana a 9.000 millones de euros.
La negativa evolución del déficit de la seguridad social, puede explicarse también por el retraso de los efectos esperables de la reforma de 2013 que aún no se han producido, aunque en todo caso, apunta a un problema de carácter estructural que exigirá la revisión de los Pactos de Toledo para garantizar en el futuro el mantenimiento del sistema de reparto. El propio ministro habló de la probable necesidad de complementar las cotizaciones con otros recursos si la tendencia observada se mantiene o se intensifica.
Por lo que respecta a las comunidades autónomas, los datos señalan que la mayoría de ellas (14) cerraron el ejercicio con cifras de déficit superiores al objetivo marcado (0,7%), probablemente también influidas por el año electoral y, especialmente, por la necesidad de recuperar los servicios públicos esenciales de los que son titulares y que fueron seriamente afectados por los recortes en ejercicios precedentes.

Todas las comunidades incumplidoras y especialmente algunas de ellas, con porcentajes de déficit superiores a dos puntos del PIB (Cataluña, Extremadura, Murcia, Comunidad Valenciana y Aragón) han sido advertidas por el gobierno central para que tomen las medidas oportunas con la finalidad de corregir sus desequilibrios, bajo la amenaza de aplicación de las normas sancionadoras contempladas por la Ley de Estabilidad de 2012. En esa dirección, el gobierno decidió el embargo de los ingresos del sistema de financiación de las comunidades de Extremadura y Aragón para pagar directamente a sus proveedores, justificando tal medida en sus abultados déficits y en los importantes retrasos de sus pagos a proveedores.
Por otra parte, Hacienda anuncia el requerimiento inmediato a todas las comunidades incumplidoras para que, en el plazo de 15 días, aprueben la no disponibilidad de créditos que puedan poner en riesgo el cumplimiento del objetivo presupuestario de 2016 (lo que implica un tope de crecimiento máximo del 1,8%).

Aunque la reducción del déficit del gobierno central ha sido mayor que la de otras instituciones, sigue representando el porcentaje mayor del mismo, bien es verdad que, ante la intensa disminución de competencias, los mayores gastos del gobierno central tienen que ver con el pago por desempleo, los mecanismos de solidaridad y financiación territorial y los intereses de la deuda pública, cuya cuantía se eleva aún a una cuantía equivalente al 100% del PIB. 

En resumen, los datos del déficit ahora publicados plantean serias dificultades al próximo gobierno, que se verá obligado a una nueva negociación con las autoridades comunitarias para reformular la senda de consolidación (no es posible pensar en una disminución del déficit desde el 5,16% al 2,8% previsto para 2016) y, dada la centralización de atribuciones generada por la aplicación de las normas estabilidad, exigirá una revisión a fondo del modelo de financiación autonómica y de los mecanismos de coordinación territorial. En todo caso, las comunidades deberán asumir sus responsabilidades, controlar sus gastos y evitar la caída de sus ingresos, para conseguir ajustar sus presupuestos a las exigencias del programa de estabilidad pactado con la Unión Europea.

El control parlamentario del Gobierno en funciones y sus limitaciones

Javier García Roca

Catedrático de Derecho Constitucional, UCM. Antiguo director del Instituto de Derecho Parlamentario.

Versió en català

English version

El Derecho Constitucional es un derecho dúctil, fundado en principios. La regulación del sistema parlamentario aún más, pues su funcionamiento se asienta en un conjunto de usos y convenciones no escritas, así como en la cultura del Estado de derecho (artículo 1.1 CE) que reclama la división del poder y pesos y contrapesos. La Constitución configura una Monarquía parlamentaria (artículo 1.3 CE), y establece que las Cortes Generales “controlan la acción del Gobierno” (artículo 66. 2 CE) sin fijar excepción o exclusión alguna. Hay una identidad entre ejercicio de la acción de gobierno y control parlamentario. Esta lógica arranca de un principio, la responsabilidad política Ministerial, que define el parlamentarismo desde sus orígenes. Fraga Iribarne lo explicaba en su trabajo sobre el Parlamento británico: más que control del ejecutivo debe hablarse de que la Cámara lo sostiene parlamentando con él y recibiendo sus explicaciones. No es posible otro escenario sin quebrantar la Constitución. Tampoco cuando el viejo Gobierno continúa interinamente en funciones hasta la toma de posesión del nuevo (artículo 101.1 CE), precisamente porque continua, aunque sea limitadamente, en la acción de gobierno. Cualquier poder gubernamental sin control político no es otra cosa que tiranía, no basta con el control judicial. 

¿Podría el Gobierno en funciones enviar un plan a la Unión Europea para limitar el déficit de las Comunidades Autónomas y hacer cumplir el freno constitucional en endeudamiento sin someterse a su discusión con las Cámaras? Desde luego que no, por más que la cuestión sea urgente y atienda al interés general como puntos de conexión que justifican las facultades de despacho de los asuntos ordinarios por parte de un Gobierno en funciones (artículo 21.3 de la Ley de Gobierno).

Otra cosa bien distinta es que sea razonable concluir que la intensidad y alcance de ese control pueda venir limitado en esta situación. Puede pensarse que el escrutinio deba circunscribirse a la estricta verificación de los asuntos que el Gobierno en funciones despache sin proyectarse sobre su labor en la Legislatura anterior. Del mismo modo, debe tratarse de un control-fiscalización, rendir cuentas, y no un control-responsabilidad política en sentido estricto, precisamente porque el Gobierno en funciones fue elegido por el Parlamento anterior y carece ya de potestades de dirección política. Con esta misma racionalidad, se expresa un buen Informe de la Secretaría del Congreso de los Diputados, a solicitud de la Mesa, y que debería seguirse. 

La Mesa del Congreso debería alcanzar un nuevo acuerdo sobre estas limitaciones sin esperar a la solución de un posible conflicto entre órganos constitucionales; y la mayoría parlamentaria facilitarlo cuanto antes para salir de este impasse, y no arriesgarse a la irregularidad de cuanto el Gobierno actué rechazando el control parlamentario, y haciendo acreedor de responsabilidades a aquellas autoridades gubernamentales que rechacen los requerimientos del Congreso. Urge recuperar el sentido de Estado. Conviene no obsesionarse con los cálculos electorales, al olor de una disolución anticipada, que ningún augur electoral es realmente capaz de probar. Un gobierno inmune no está en mejor posición electoral ante los ciudadanos.

La Constitución diseña un sistema parlamentario fundado en la doctrina de la clásica relación de confianza y muchos de sus preceptos la mencionan. Hace años que me sonroja explicar a los alumnos que la realidad de las cosas no responde ya a la lógica de la confianza, aunque la solución  no sea tan sencilla como acomodar las normas a la realidad. No se plantea desde hace décadas la cuestión de confianza, aunque se modifique seriamente el programa electoral en la acción de Gobierno. Tampoco se rompe la relación de confianza mediante la moción de censura por su carácter constructivo que tiende a hacerla inviable. Las mociones de reprobación de los Ministros -surgidas en la práctica- no redundan en dimisiones. Ahora asistimos a un revivir –inesperado- de la relación de confianza por parte de escritos de la Secretaría de Estado de Relaciones con la Cortes y de la Vicepresidencia quienes sostienen que sin concesión de confianza no cabe control. No deja de ser una paradoja resucitar la confianza para matar el parlamentarismo… Pero esta interpretación forzada conduce a un resultado que impide la vigencia de otros principios constitucionales y, en cuanto produce la ruptura de la unidad sistemática de las normas constitucionales, no puede ser aceptada. No le demos más vueltas, sin control político no hay parlamentarismo ni división de poderes ni democracia representativa. El olor de elecciones no suspende la vigencia de la Constitución, ya es bastante poco edificante ser incapaces de elegir un Presidente mediante compromisos y transacciones recíprocas.
 

La crisis europea de los refugiados: un drama en tres actos. Y ahora Turquía…

David Moya

Profesor de Derecho Constitucional, UB

Versió en català

English version

Aún con los papeles encima de la mesa que contienen los acuerdos de la reunión de jefes de Estado de la Unión con Turquía para abordar la crisis de refugiados, y sonando ya voces enormemente críticas con el mismo, vale la pena recapitular lo acontecido hasta ahora para poder valorarlo adecuadamente, pues el despliegue acordado el pasado 8 de marzo de 2016 del Plan de Acción conjunto entre gobiernos de la UE y Turquía, - que desarrolla el Acuerdo adoptado a estos efectos en octubre de 2015-, implica un nuevo enfoque en el intento de la Unión por contener de manera efectiva los flujos de refugiados, mayormente procedentes de Siria. Lo acontecido hasta ahora puede resumirse en un drama en tres actos en el que este último acuerdo es sólo el epílogo.

Primer acto. En 2014 el sistema de asilo instituido por la Unión Europea para crear el Espacio Común Europeo de Asilo (SECA) giraba en torno a cinco o seis Directivas y Reglamentos de la Unión, que pivotaban sobre el llamado mecanismo de Dublín. Este mecanismo establece como regla general que las solicitudes de asilo presentadas en la Unión serán responsabilidad del Estado miembro donde hizo su primera entrada el solicitante, regla que admite por el momento solo muy limitadas excepciones. El SECA ha sido criticado por los expertos, pero en la práctica funcionaba en la medida en que el número de refugiados en la UE era limitado y sus vías de acceso diversificadas, y mientras los mismos no se concentraran en unos pocos países fronterizos.

Segundo acto. La crisis de 2015 hizo saltar por los aires Dublín justamente porque afectó a estos dos puntos débiles del sistema: primero, la llegada a la Unión de cientos de miles de refugiados procedentes de Siria, Eritrea e Irak, tres países de los que era evidente que la gente no huía por simples motivos económicos; segunda, por su concentración inicial en Grecia, Italia, Hungría y Bulgaria, países cuyos sistemas de asilo eran muy limitados (incluso directamente fallidos, STEDH MSS v. Bélgica y Grecia). Ante este panorama la canciller alemana, A. Merkel, tomó el liderazgo de la situación e hizo una llamada a aceptar a los refugiados que llegaran procedentes de Siria, para así reducir la presión sobre los Estados periféricos. Ante un posicionamiento tan claro los estados fronterizos dejaron pasar a los refugiados hacia el interior de Europa, no sin serias dudas, pues si se ignora Dublín, ¿qué sistema aplicamos?, ¿pueden los refugiados pasear por Europa a la búsqueda de un destino dónde establecerse?

Peor, la posición de la canciller alemana no era compartida por algunos Estados miembros, que ya mostraron su escaso entusiasmo con la situación cuando la Comisión Europea propuso la creación un mecanismo temporal de distribución de refugiados, principalmente desde los países más sobrecargados -y destacadamente Grecia, Italia y Hungría-, hacia los Estados que albergan menos refugiados. Un mecanismo temporal de redistribución y reubicación acordado en junio 2015 y ampliado en septiembre, que con pequeños retoques podría devenir un mecanismo estable, pero que suscita numerosas dudas sobre su viabilidad y operatividad (en 2015 apenas movilizó a un escaso millar de refugiados). 

Tercer Acto. Tras la llegada de casi un millón de refugiados en unos pocos meses a Alemania y la apertura de la ruta de los Balcanes en otoño de 2015, se evidenciaba: primero, que la política de fronteras externas abiertas es insostenible; segundo, que ninguna intervención es posible sin la identificación inicial de los refugiados en los países de entrada (‘hot spots’); tercero, la necesidad de incluir a los países vecinos, destacadamente norte de África (cumbre de la Valetta) y Turquía (acuerdo de octubre de 2015) en la gestión de los flujos de refugiados e inmigrantes. Todo ello, paradójicamente, mientras se busca una nueva regulación del asilo que o bien restituya el mecanismo de Dublín con algunos cambios relevantes, o bien instituya un nuevo mecanismo de distribución interna de refugiados, o alguna fórmula intermedia. A este debate se añade la evidente necesidad de buscar vías legales y seguras de acceso a Europa que ponga fin al incesante goteo de muertos en el Mediterráneo. Sin un modelo claro de asignación de refugiados entre los Estados y asumido por todos ellos, es muy difícil que pueda dibujarse una estrategia exterior coherente con una política que por ahora es casi inexistente. Por eso, la propuesta del Plan de Acción EU-Turquía del pasado 8 de marzo parece guiada por el cortoplacismo. Veamos.

El Plan UE-Turquía. El Acuerdo con Turquía prevé ayudas por parte de la Unión de unos tres mil millones de euros para reforzar la capacidad turca de asistencia a los refugiados así como acelerar la liberalización de visados para ciudadanos turcos; por su parte, Turquía se compromete a respetar el acuerdo greco-turco de readmisión de inmigrantes (no refugiados), colaborar en la persecución de los traficantes, trasladar refugiados sirios asentados en Turquía hacia Europa en la misma cantidad al menos que los sirios retornados desde Grecia. ¿Quién gana con este plan?

Evidentemente, Turquía se sitúa como un ‘partner’ estratégico en un momento internacionalmente delicado para ella y además aparentemente mejora su posicionamiento de cara al inicio de una fase pre-adhesión, que no obstante, se antoja todavía muy lejana. La Unión, a su vez, gana una cierta válvula de escape para reducir presión sobre Grecia. No obstante, la fórmula planteada es sumamente preocupante en tanto que admite por primera vez al retorno de refugiados desde suelo europeo a Turquía y concretamente desde Grecia un país por el que han pasado la mayor parte de refugiados sirios, y todo ello sin asegurar resoluciones individuales y procedimientos con todas las garantías; por esa razón y por la oleada de críticas que la última cumbre ha suscitado, es muy posible que se module la fórmula final del acuerdo. No obstante, lo peor es que otras medidas igualmente preocupantes han pasado desapercibidas a la opinión pública, como la propuesta de la Comisión Europea de considerar a Turquía, y a los países balcánicos como “terceros países seguros”. Algo que, jurídicamente es muy, muy discutible. La combinación de todas estas medidas sí constituye una política europea de refugio, aunque pueda no ser la esperada: nuestros países vecinos en el oriente de Europa –unos países que ostentan dudosas credenciales en el respeto a los Derechos Humanos y en la protección de los refugiados-, devienen los nuevos Estados-tapón responsables de la protección de los refugiados por delegación de la Unión. ¿O es por dejación?

Rey e investidura: nuevo escenario

Joan Vintró. 

Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona

Versió en català

English version

El pasado 4 de marzo el Congreso de los Diputados rechazó en segunda votación investir a  Pedro Sánchez como Presidente del Gobierno. Este hecho, no sorprendente por la notable fragmentación parlamentaria existente, era la primera vez que se producía en vigencia de la Constitución de 1978 y consiguientemente ha abierto un escenario político nuevo que, si bien dispone de regulación constitucional, no por ello deja suscitar algunos interrogantes.

Antes de entrar en su examen es oportuno recordar que, en el marco del artículo 99 CE, la candidatura de Pedro Sánchez, líder del segundo partido en el Congreso (PSOE), había sido propuesta por el Rey una vez Mariano Rajoy, máximo dirigente de la primera formación de la Cámara (PP), declinó el ofrecimiento del Monarca de proponerle como primera opción para la investidura. Es preciso destacar también en estas líneas introductorias que el Rey ha cumplido escrupulosamente las previsiones constitucionales a lo largo de este primer intento de investidura. En este sentido, puede observarse que el Monarca realizó dos amplias rondas de consultas con los representantes de los grupos políticos con representación parlamentaria y que respetó la principal obligación a él encomendada por el texto constitucional: proponer un candidato para la votación de investidura (art. 99.1 CE). El cumplimiento de este mandato es especialmente relevante ya que es el que permite dar satisfacción al designio constitucional de no alargar indefinidamente el proceso de formación del Gobierno. En efecto, a partir de la primera votación de investidura comienza a contar el plazo máximo de dos meses (art. 99.5 CE)  de que dispone el Congreso para investir a un Presidente.

 

Como se ha señalado anteriormente, el nuevo escenario que se abre ahora tiene regulación constitucional, concretamente en los apartados 4 y 5 del artículo 99 CE. A este último precepto se acaba de hacer referencia y, de acuerdo con el mismo, queda claro que deberán disolverse automáticamente las Cortes y celebrarse nuevas elecciones si como muy tarde el próximo 2 de mayo el Congreso no consigue otorgar la investidura a un candidato a Presidente. El otro precepto (el art. 99.4 CE) ofrece un margen de interpretación y una posible modulación en su aplicación que se analizan a continuación.

La dicción literal del artículo 99.4 CE es la siguiente: “Si efectuadas las citadas votaciones  no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores”.

Por de pronto el Rey ha realizado ya una primera interpretación del precepto. Así la recoge el comunicado de la Casa Real del 7 de marzo en el que consta “su decisión de no iniciar, por el momento, nuevas consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, de manera que las formaciones políticas puedan llevar a cabo las actuaciones que consideren conveniente a los efectos de lo previsto en el artículo 99 de la Constitución”.

No cabe duda de que el comunicado de la Casa Real refleja una correcta comprensión del alcance indiscutible del artículo 99.4 CE, a saber: las propuestas de nuevos candidatos para la investidura deben ir necesariamente precedidas de las consultas regias y deben obtener la confianza del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta en primera votación o por mayoría simple en segunda. Sentado lo anterior, cabe plantearse dos interrogantes: ¿Podía el Rey haber iniciado de inmediato una nueva ronda de consultas? ¿Podía el Rey haber desplegado en esta ronda de consultas una labor activa para favorecer el entendimiento entre las fuerzas políticas con vistas a encontrar un candidato susceptible de ser investido?

La respuesta a la primera cuestión debe ser afirmativa a tenor del artículo 99.4 CE. La contestación a la segunda puede ser también positiva con fundamento en la función regia de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones (art. 56.1 CE) y preservando  en todo momento su neutralidad institucional.

Ahora bien, a la vista de la situación de confrontación y división entre las fuerzas políticas, la decisión del Rey de conceder el protagonismo en primera instancia a los partidos resulta la más prudente para evitar una erosión política de la Corona a la par que es respetuosa con el artículo 99 CE. No tendría mucho sentido en la actual coyuntura que el Rey se involucrase de entrada en una ronda de consultas poco clarificadoras o que formulase propuestas de candidatos destinadas al fracaso. En el escenario presente, en el que ya ha empezado a contar el plazo de la disolución automática para desbloquear la situación, el Rey únicamente está obligado a iniciar los trámites del procedimiento de investidura cuando disponga de datos, suministrados especialmente por la labor de intermediación del Presidente del Congreso, que le permitan augurar razonablemente el éxito de la misma.

La Unión Europea, Schengen y la denominada crisis de los refugiados

Andreu Olesti Rayo

Catedrático de Derecho de la Unión Europea  de la UB

Versió en català

English version

En el año 2015 más de un millón de personas procedentes, en su mayoría, de zonas en conflicto (Siria, Iraq, Afganistán, Libia…) se desplazaron a la Unión Europea en busca de protección internacional. El traslado se realiza eludiendo múltiples obstáculos, en condiciones infrahumanas y comprometiendo seriamente la vida de los participantes. Este flujo no se ha distribuido homogéneamente y se ha dirigido particularmente a un grupo de Estados, aquéllos que otorgan mejores condiciones de protección a los solicitantes de asilo, especialmente a Alemania y Suecia. 

En esta materia la UE tiene una competencia compartida con sus Estados y en consecuencia carece de una capacidad de decisión única para responder a esta situación. Debe lidiar con los planteamientos que, soberanamente, plantean sus miembros. La diferente sensibilidad de éstos respecto a cómo afrontar la situación provoca una respuesta conjunta caracterizada por su lentitud, insuficiencia y descoordinación. La crisis ha constatado que aquellos países que se muestran más receptivos y responsables con los refugiados asumen un riesgo en términos de posibles conflictos y tensiones internas que pueden afectar a su estabilidad política. En cambio, aquellos que se muestran renuentes a aceptar cualquier concesión apenas sufren un desgaste de estas características. Como resultado, en 2015 se han reubicado menos de 300 solicitantes de asilo cuando la cifra prevista y consensuada era 160.000. Esta situación está conduciendo a una “competencia a la baja” en la prestaciones sociales concedidas a los solicitantes y un endurecimiento en las condiciones de concesión en aquellos países que tradicionalmente se mostraban más generosos y solidarios. 

Este cúmulo de circunstancias ha proyectado una visión pesimista sobre el mantenimiento de la libre circulación de personas y está planeando la posibilidad de suspender la aplicación del espacio Schengen, por la manifiesta incapacidad de sus participantes para gestionar la crisis. Ciertamente la imposibilidad de regular los flujos y de asumir proporcionalmente el volumen de refugiados ha provocado que algunos Estados hayan reinstaurado provisionalmente los controles fronterizos internos restableciendo los obstáculos al cruce de personas en las fronteras entre los países Schengen que, desde 1995, han estado suprimidos en la mayoría de países de la UE (en la actualidad todos excepto Reino Unido, Irlanda, Chipre, Croacia, Rumania y Bulgaria). Esta posibilidad está prevista en la normativa Schengen y sujeta a la vigilancia y verificación de las instituciones europeas, que exigen el cumplimiento de determinadas condiciones. Es un recurso excepcional que debe invocarse como última instancia, cuando estamos en presencia de una amenaza grave para el orden público o para la seguridad interior del Estado, y su ejercicio está limitado en el tiempo.

La Unión Europea ha empezado a dar pasos para intentar resolver la presión migratoria, para ello se ha centrado en fortalecer las relaciones que se mantienen con terceros Estados, origen o tránsito del movimiento de personas. Especialmente significativas es la intensificación de las relaciones con Turquía, que ha cristalizado en la aprobación de un Plan Conjunto de Acción que, entre otras cuestiones, conducirá en un futuro inmediato a la liberalización de visados entre la UE y Turquía y a la plena aplicación del acuerdo de readmisión entre ambos para el mes de junio de 2016; y la articulación de un conjunto de actuaciones dirigidas a los países africanos que se precisa en un Plan de Acción aprobado en la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de África y de la Unión Europea sobre migración celebrada en La Valetta (Malta) el 12 de noviembre de 2015 que incluye, entre otros aspectos, la creación de un Fondo de Emergencia para financiar proyectos en los países africanos más frágiles y vulnerables. Todo ello debería confirmar que la mejor estrategia para reducir el flujo migratorio es la que incluye el diálogo y la cooperación con los países de origen y de tránsito. La adopción de estas medidas seguramente no son suficientes y se deberían complementar con acciones que se propongan reducir las causas que originan el movimiento de personas, para ello será necesario la implementación de actuaciones de diverso tipo que comprendan intervenciones en el ámbito de la política exterior europea que favorezcan la estabilidad y el desarrollo de los países vecinos a la Unión Europea.

Inconstitucionalidad por el nombre e inconstitucionalidad por sospecha

Eduard Roig

Profesor de Derecho Constitucional de la UB

Versió en català

English version

El pasado martes el Tribunal Constitucional admitió a trámite el conflicto de competencia promovido por el Gobierno frente a los preceptos de los Decretos de la Generalitat de Cataluña y 45/2016, que atribuyen determinadas competencias al Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. 

La decisión del Tribunal ha sido objeto de amplia atención en la prensa. Por esa razón conviene recordar que la impugnación (y la suspensión subsiguiente) se limita a los preceptos impugnados que, en lo que importa, tan sólo incorporan la expresión “asuntos exteriores” a la denominación del Departamento y crean el “Servicio de gestión y seguimiento de las relaciones exteriores”, cuyas funciones son: “gestionar la interlocución ordinaria con la Administración General del Estado de los asuntos relacionados con las relaciones exteriores; efectuar el seguimiento de la acción exterior de los departamentos de la Generalitat; elaborar propuestas de participación en las asociaciones y redes de cooperación territorial transfronterizas e interregionales; dar apoyo a los acontecimientos, reuniones y encuentros de asociaciones y redes de cooperación y mantener la interlocución con las delegaciones de naturaleza bilateral del Gobierno en el exterior (…).”

Lo que así se impugna, en palabras del Consejo de Estado, puede centrarse en “emplear la denominación Asuntos Exteriores (...) en la identificación de un departamento integrante del Gobierno de la Generalitat”.

En este sentido, la impugnación plantea una primera cuestión: ¿puede ser inconstitucional una denominación? El Dictamen del Consejo de Estado previo a la presentación del conflicto responde aportando elementos que van más allá del nombre “asuntos exteriores” y lo vinculan con alguna actuación que suponga una extralimitación competencial o inconstitucional, diferenciando así la situación actual de usos anteriores de la misma expresión (Decretos 200/2010, 118/2013 o 80/2014). Para el Consejo de Estado, pues, la mera denominación de un órgano, desvinculada de los contenidos competenciales del mismo, no es suficiente para plantear un conflicto, con lo que se rechaza a primera vista una eventual “inconstitucionalidad por el nombre”.

El examen de los contenidos citados plantea una segunda cuestión: ¿significa jurídicamente algo “efectuar el seguimiento” o “dar apoyo” o “mantener la interlocución”?. Dicho de otro modo, ¿podían realizarse esas actuaciones sin previa atribución? ¿impediría la anulación de la atribución que esas actuaciones se llevaran a cabo? Se cuestiona así si la “norma” lo es o deja de serlo al recoger atribuciones tan genéricas, indeterminadas, vacías de concreción jurídica o ya cubiertas por otras normas. El derecho vacuo es una noción que explica muchos preceptos en nuestro ordenamiento. Que un precepto vacuo sea, además, impugnable es una interesante cuestión que nos lleva a la de la (vacua) eficacia de la correspondiente sentencia e incluso a la de la vacuidad total de la discusión “jurídica” al respecto.

La tercera cuestión está en la búsqueda de esos elementos adicionales que explican la actual impugnación. El Consejo de Estado considera que la expresión “asuntos exteriores” va ahora más allá de lo que tradicionalmente se ha entendido por acción exterior, y se vincula con “el propósito de crear una estructura institucional propia de un sujeto de derecho internacional”.

Para ello se apoya en:

-  - La mención al refuerzo de las estructuras administrativas del departamento de asuntos exteriores en el apartado 2.2.2 del “Libro Blanco para la transición nacional de Cataluña”.

- - La mención a un “futuro Servicio de asuntos exteriores” con el fin de “desarrollar la diplomacia estándar entre el Gobierno de Cataluña y los representantes de otros Estados y organizaciones Internacionales”, en el “Informe sobre la internacionalización de la consulta y del proceso de autodeterminación” del Consejo Asesor para la Transición Nacional.

-  - La posible consideración del Departamento como un instrumento de ejecución de la anulada “Resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI” para poner en conocimiento de la Comunidad Internacional el proceso de creación de un estado independiente.

Podemos dejar al margen si las citas de los trabajos del CTN los comprenden correctamente; e incluso si poder utilizar una estructura administrativa para una finalidad declarada inconstitucional implica la inconstitucionalidad de la propia estructura. Lo interesante es que este razonamiento introduce por primera vez la categoría de la inconstitucionalidad por sospecha de utilizar en el futuro instrumentos per se constitucionales para finalidades inconstitucionales. Se trata de una categoría fértil y con futuro si la acoge el TC; y sin duda de virtualidad expansiva a nuevos campos, cedidos hasta hoy al debate político. Huyendo de la “inconstitucionalidad por el nombre” el Consejo de Estado ha caído, aunque a regañadientes, en esta nueva categoría.

Confiemos en que el TC, que es institución conservadora y poco sospechosa de derivas creativas, se mantendrá en concepciones más prudentes sobre su función y ámbito de actuación. Las innovaciones de nuestros legisladores son suficientes sin necesidad de ayuda jurisdiccional.